نگاهي به پيشينه دولتي شدن اقتصاد ايران
تا پيش از آن كمتر سابقه‌اي در دخالت مستقيم دولت در فعاليت‌هاي اقتصادي مي‌توان سراغ گرفت. آنچه به لحاظ اقتصادي دولت‌ها در زمان قاجار انجام مي‌دادند بيشتر به تجارت خارجي (درآمدهاي گمركات) و اعطاي برخي امتيازها براي فعاليت‌هاي اقتصادي مربوط مي‌شد. فقدان قدرت سياسي – اداري متمركز، غلبه تقريبا تمام و كمال اقتصاد كشاورزي و دامداري و به طور كلي فقر فراگير كه منابع مالي دولت را به شدت محدود مي‌كرد همگي مانع از آن مي‌شدند كه دولت بتواند مستقيما در فعاليت‌هاي اقتصادي دخالت كند. با پيروزي نهضت مشروطه در ايران (1285 خ، 1906 م) و شكل‌گيري نظام پارلماني، انتظار مي‌رفت كه نظام اداري – مالي دولت نظم و نسق بهتري پيدا كند اما سير حوادث در عمل به گونه‌اي بود كه اين نهضت دو دهه پرآشوب به لحاظ سياسي را در پي داشت به طوري كه زمينه براي به قدرت رسيدن سردار سپه (رضاشاه) كه وعده برقراري ثبات، امنيت و يكپارچگي ملي را مي‌داد فراهم آمد. در واقع با تثبيت حكومت پهلوي اول از اوايل دهه 1300 خ است كه قدرت سياسي و به‌ويژه اداري – نظامي متمركز در ايران شكل مي‌گيرد. آغاز دخالت مستقيم دولت در فعاليت‌هاي اقتصادي به سال‌هاي حكومت پهلوي اول و پروژه‌هاي بلندپروازانه آن بازمي‌گردد.
ظاهرا قراردادهاي بازرگاني ايران با اتحاد جماهير شوروي انگيزه اوليه و اصلي براي تاسيس شركت‌هاي دولتي ايراني به عنوان طرف قرارداد خارجي بوده است. هدف از ايجاد شركت‌هاي دولتي اين بود كه در مقابل سازمان دولتي شوروي كه يگانه عهده‌دار بازرگاني خارجي است سازماني در ايران به وجود آيد كه كار بازرگاني را به دست گرفته اولا نگذارد بازرگانان و توليدكنندگان به حال متفرق تسليم شرايط معاملات دستگاه دولتي مقتدر و منفرد بشوند ثانيا بنابر تعهدي كه دولت به موجب قرارداد داشت كه همه ساله لااقل صدي ده بر محصولي كه به مامورين شوروي فروخته مي‌شد افزوده شود بنگاه‌هاي دولتي در اين ازدياد توليد مراقبت كنند.
اما شايد از اينها مهم‌تر، تمايل شديد رضاشاه به سرعت بخشيدن به پيشرفت‌هاي اقتصادي و ساير مظاهر تمدن صنعتي بود كه مي‌خواست ايران را همانند تركيه آتاتورك متحول سازد. به تصور اينكه قدرت اقتصادي كشورهايي مانند آلمان، ايتاليا و به طريق اولي اتحاد شوروي ناشي از سياست‌هاي مداخله‌جويانه دولتي است، زمامداران آن زمان ايران و در راس آنها رضاشاه مداخله دولت در اقتصاد را چاره كار دانستند. رژيم پهلوي اول پس از سركوب شورش‌هاي عشايري و منطقه‌اي و فراغت يافتن از رقباي سياسي داخلي و برقراري يك سيستم اداري – نظامي متمركز، بيشترين توجه خود را به مسائل اقتصادي معطوف داشت. اقدام به ساختن راه‌آهن سراسري (1306 خ) و تاسيس بانك ملي (1307 خ) ازجمله مهم‌ترين تلاش‌ها در اين زمينه بود.
هرچه قدرت سياسي رضاشاه بيشتر تحكيم مي‌يافت جاه‌طلبي‌هاي اقتصادي وي نيز بيشتر مي‌شد. نارضايتي وي از پيشرفت امور اقتصادي موجب شد كه او يكي از برجسته‌ترين و وفادارترين سياستمداران هواه‌خواه خود يعني علي‌اكبر داور را در شهريور 1312 خ در كابينه محمدعلي فروغي به وزارت دارايي منصوب كند. داور كه با اصلاحات ريشه‌دار، گسترده و جسورانه خود در وزارت عدليه (دادگستري) به شهرت و محبوبيت رسيده بود ظاهرا هيچ تمايلي نداشت تا عهده‌دار امور ماليه و اقتصاد شود، اما از سوي ديگر براي رضاشاه كه از سياست‌هاي محتاطانه و محافظه‌كارانه تقي‌زاده به عنوان وزير ماليه به تنگ آمده بود، كسي بهتر از داور نمي‌توانست جاه‌طلبي‌هاي دور و دراز وي را تحقق بخشد. داور شخصي جسور، فوق‌العاده پركار و پي‌گير و نيز بسيار مورد وثوق شاه بود. او نقش مهمي در تحولات مربوط به تغيير سلطنت از قاجار به پهلوي به عهده داشت و براي او شاه جديد نماد ترقي ايران بود كه به هر صورت مي‌بايست براي موفقيت او تلاش كرد.
رضاشاه خواهان آن بود كه بودجه كشور سالانه يك‌صد ميليون ريال افزايش يابد اما در عين‌حال ماليات‌هاي جديدي وضع نشود، داور ناگزير بودجه سال 1313 را به مبلغي بالغ بر 621ميليون ريال تنظيم كرد كه نسبت به سال قبل متجاوز از 100ميليون ريال افزايش داشت.2 واضح است كه دولت براي كسب درآمد بيشتر بدون توسل به ماليات، راهي جز وارد شدن در فعاليت‌هاي بازرگاني و اقتصادي به‌صورت مستقيم ندارد. از اينرو داور نيز ناگزير بود به توسعه فعاليت‌هاي اقتصادي و انحصارات دولتي روي آورد. اما پيش از پرداختن به چند و چون اين موضوع بهتر است با طرز فكر اقتصادي داور آشنا شويم. در‌واقع آنچه داور در مدت سه سال وزارت خود در عاليه انجام داد، همچنانكه خواهيم ديد، با انديشه‌هاي اقتصادي وي سازگاري كامل داشت. از اينرو نمي‌توان داور را مجري چشم و گوش بسته دستورات شاه تلقي كرد
داور نزديك به 11 سال در اروپا اقامت كرده و در سوئيس به تحصيل حقوق پرداخت بود. ظاهرا او در لوزان شاگرد «پارتو» اقتصاددان و جامعه‌شناس معروف بود و همانند استاد به نقش تاريخي برگزيدگان اقتصاد داشت. 3 رشته تحصيلي داور حقوق بود اما همچنانكه از مقاله او تحت عنوان «بحران» كه در مجله آينده در سال 1305 چاپ شده است مي‌توان پي برد، او به موضوعات اقتصادي نيز علاقه‌مند بوده و درباره آنها انديشيده بود. داور اساس مشكل يا بحران در ايران را اقتصادي مي‌داند و مي‌گويد: «اساس خرابي‌كاري‌هاي ما بي‌چيزي است، ملت فقير به حكم طبيعت محكوم به تمام اين نكبت‌ها است.»4 او با انتقاد از سران مشروطه تاكيد مي‌كند كه حكومت ملي (دموكراسي)، آزادي و مساوات كه آرمان‌هاي صد مشروطه بود، با اين وضع فلاكت‌بار امكان‌پذير نيست. او به صراحت از تصحيح مسيري كه به اشتباه طي شده دفاع مي‌كند و با دفاع از نوعي ماترياليسم اقتصادي مي‌نويسد: «به اعتقاد علماي از ما بهتران – طرز توليد ثروت اساس اخلاق و ادبيات و سياست ملل دنيا است – حكومت امروزي ما، زندگاني ايلات – قدرت ايلخان‌ها و خوانين محلي – نبودن آزادي و همه عيب‌ها – همه تراوشات طبيعي سبك و شيوه‌اي است كه ما در توليد ثروت و به عمل آوردن محصول داريم – اگر واقعا ميل داريد اوضاع عمومي اصلاح بشود زندگاني اقتصادي را تازه و نو كنيد – كار نداشته باشيد من شبي چند مرتبه از عشق آزادي ضعف مي‌كنم – نگاه كنيد براي اصلاح زندگي مادي شما چه نقشه و فكر عملي دارم – خلاصه دنبال نان برويد آزادي خودش دنبال شما مي‌آيد.»5
داور بر اين عقيده است كه بحران اقتصادي در ايران ناشي از به هم خوردن تعادل بين توليد و مصرف است. او علت به هم خوردن اين تعادل را آشنا شدن ايرانيان با مصنوعات فرنگي مي‌داند كه موجب تغيير در ذوق‌ها شده و بر احتياجات افزوده است. اگر در زمان‌هاي گذشته توليد كم بود، مصرف مردم هم به همان اندازه كم بود و توقعات چنداني نداشتند اما امروزه ما بيش از قوه توليد خودمان مصرف مي‌كنيم.
داور در خصوص پايين بودن سطح توليد ملي نكات مهمي را متذكر مي‌شود. به نظر وي زمين در ايران زياد است اما سرمايه و نيروي كار متناسب با آن وجود ندارد. جهل زارعان درباره شيوه‌هاي درست «فلاحت» و خرافاتي كه گريبانگير آنها است مانع افزايش توليدات كشاورزي است. او علت كمبود سرمايه را مصرف بيش از توليد مي‌داند و مي‌گويد سرمايه ناشي از پس‌انداز است، ما كه دائم مصارفمان زياد مي‌شود و به آن نسبت توليدمان پيش نمي‌رود نمي‌توانيم سرمايه داشته باشيم. او به درستي تاكيد مي‌كند كه جايي كه سرمايه كم است «كرايه پول» (نرخ بهره) بالا است و اين خود مانعي براي ترقي محصولات فلاحتي است. به عقيده وي وضع صنعت از فلاحت بهتر است و ايران در اين خصوص هيچ پيشرفتي نكرده است.
سر ترقي ممالك غرب از نظر داور در اين شعار خلاصه م‌شود: «در مدت كم جنس زياد به عمل آورد.» منظور وي در حقيقت تاكيد روي آن چيزي است كه ما امروزه به آن «بهره‌وري» مي‌گوييم. داور در خصوص علت بهره‌وري بالاي فعاليت‌هاي توليدي در غرب تنها به كلياتي مانند پيشرفت‌هاي علمي و فني اكتفا مي‌كند و در نهايت پرسش اصلي خود را در مورد وضعيت ايران مطرح مي‌سازد: عدم‌تناسب ميان توليد و مصرف را چگونه مي‌توان برطرف كرد؟ يا بايد از مصرف كاست يا برتوليد افزود. او كم كردن مصرف ر ا نه عملي مي‌داند و نه موافق مصلحت. كاستن از مصرف بازگشت به عقب و مغاير با ترقي و تمدن است. داور نكات مهم و جالبي را درباره الزامات تمدن جديد يادآور مي‌شود: لازمه تمدن جديد پيدا شدن احتياجات تازه است. هر قدر كسي به زندگي دنياي امروز آشناتر بشود احتياجاتش بيشتر خواهد شد، حمام نمره البته بيشتر از حمام معمولي (عمومي) مصرف برمي‌دارد، ساختمان، سوخت و ساير لوازمش گران‌تر مي‌شود ولي هركسي نظافت پسند شما حمام نمره خواهد رفت و بايد كاري كرد كه همه نظافت‌پسند شوند. بينش اقتصادي داور در هشتاد سال پيش از اين بسيار جالب توجه و تامل‌برانگيز است. او به درستي منطق دروني تمدن مدرن و توسعه اقتصادي را تشخيص مي‌دهد و آشكار را بيان مي‌كند كه آفرينش نيازها يا خواسته‌هاي جديد لازمه پيشرفت و متمدن شدن جوامع است. اهميت اين بينش اقتصادي زماني معلوم مي‌شود كه آن را با نظريات اقتصادي برخي روشنفكران امروزي مقايسه كنيم، روشنفكراني كه هنوز ايدولوژي‌هاي مصرف‌ستيز را توصيه مي‌كنند و بر طبل «قناعت» در برابر «صناعت» مي‌كوبند و استغفار را بر احتياج به ابزارهاي تمدني گرامي‌تر مي‌دارند!
داور راه علاج را در افزايش توليد مي‌داند و در توضيح مشكلات توليد در كشور به شرط مهم براي افزايش توليد تاكيد مي‌ورزد. مشكل اول به عقيده وي عدم شناخت بازار براي توليدات است. تجار ايراني شناخت صميمي از طرز تجارت امروز ندارند و وسايل مادي آنها اجازه اقداماتي در جهت بازاريابي داخلي يا بين‌المللي را نمي‌دهد.
دوم اينكه توليد برخي اجناس مقرون به صرفه يا مصلحت ملي نيست. او برنج را مثال مي‌آورد كه توليد آن عوايد چنداني نصيب كشور نمي‌كند اما در عوض موجب فرسودگي زودرس و از كار افتادگي نيروي انساني به علت كار طاقت‌فرسا در شاليزارها مي‌شود. دلور مي‌گويد هر كشوري ضرورت ندارد كه همه چيز را توليد كند بلكه مي‌تواند بخشي از نيازهاي خود را با مبادله بين‌المللي تامين نمايد. نكته سومي كه دلور روي آن انگشت مي‌گذارد اين است كه جنس را به قيمت مناسب بايد وارد بازار كرد و اين هم ممكن نخواهد شد مگر اينكه محصولات خود را اعم از فلاحتي و صنعتي بر طبق تازه‌ترين اصول علمي و باصرفه‌ترين سبك كار به عمل آوريم و با ارزان‌ترين وسايل نقليه و با سرعت به بازار برسانيم.
پس از طرح مشكل و شناخت بحران، دلور اين پرسش اساسي را مطرح مي‌سازد كه چه كسي بايد ما را از دست اين بحران خلاص كند، مردم يا دولت؟ «به عقيده من، در حالت فعلي مملكت جز دولت هيچ قوه قادر به رفع بحران نيست. از تجار ما نمي‌توان انتظار داشت بازار براي محصولات ايران پيدا كنند، دولت بايد به تجار بازار نشان بدهد. نمي‌شود از مردم توقع داشت طرح تازه براي محصولات فلاحتي ما بريزند، ماموران متخصص دولت بايد مردم را راهنمايي كنند. جنس ارزاني به عمل آوردن بسته به اصول علمي جديد - طرق تجاري خوب و مناسب – كمي كرايه پول يا به عبارتي ديگر كمي نرخ تنزيل است كه آن هم تا درجه زيادي مربوط به امنيت قضايي است. انجام كدام يك از اين شروط در قوه مردم بي‌مايه و بي‌اطلاع ما است. بله، دولت بايد اوضاع پرنكبت امروز ما را عوض كند.»
آنچه را كه داور اينجا به سال 1305 مي‌گويد در سال 1312 زماني كه وزارت عاليه را عهده‌دار مي شود به مورد اجرا مي‌گذارد، فاصله سال‌هاي 1312 تا 1315 كه او سياست‌هاي اقتصادي موردنظر خود را عملي مي‌سازد در حقيقت نقطه عطفي در دولتي شدن اقتصاد ايران به شمار مي‌رود.
مي‌توان گفت كه استدلال‌هاي داور در خصوص لزوم دخالت دولت در فعاليت‌هاي اقتصادي، از آن زمان تاكنون تفكر غالب بر انديشه اكثر دولتمردان ايراني بوده است، يعني خطوط بين نقش تخبگان و عمال دولتي يا ديوانسالاران. پيشرفت در همه جاي دنيا با ابتكارات يك اقليت نخبه كارآفرين (آنترپرز) آغاز مي‌شود و همانند لوكوموتيوي قطار عظيم ديگر فعالان ساده و عادي را به دنبال خود مي‌كشيد.
اما نه تنها هيچ ضرورتي ندارد كه اين اقليت نخبه دولتمردان و ديوانسالاران باشند بلكه مي‌توان گفت هر زمان كه اين اتفاق افتاده، معضلات جديدي بر سر راه پيشرفت اقتصادي رخ نموده است. البته آنجا كه داور از اهميت امنيت قضايي سخن مي‌گويد كلا بر حق است اما آنجا كه براي دولت وظايف اقتصادي و تجاري مشخصي – هر چند به طور موقتي – ترسيم مي‌كند مرتكب اشتباه بزرگي مي‌شود.
زماني كه داور مقام وزارت دارايي را به عهده گرفت مطابق با تفكرات اقتصادي خود كه پيش از اين به آنها اشاره شد، آغاز به تاسيس شركت‌هاي دولتي زيادي به سبك شركت سهامي نمود. از جمله شركت‌هايي كه او دستور به ايجاد آنها داد به موارد زير مي‌توان اشاره كرد: شركت سهامي ساختمان ايران، شركت سهامي حمل‌و‌نقل، شركت سهامي گله‌داري، شركت قند و شكر، شركت كبريت‌سازي، شركت نساجي، شركت آبياري، شركت پنبه، شركت برنج، شركت پشم و پوست، شركت بيمه و ده‌ها شركت ديگر كه به طريق بازرگاني اداره مي‌شدند و تشريفات كار‌هاي دولتي را نداشتند. تعداد اين شركت‌ها به 40وحد رسيد. (10) داور علاوه زيادي به توسعه تجارت خارجي كشور داشت و براي اين منظور قرارداد‌هايي را با دو كشور روسيه شوروي و آلمان هيتلري به امضا رساند. تجارت با آلمان به علت محدوديت‌هايي كه دولت اين كشور براي تجارت خارجي ايجاد كرده بود چندان توسعه نيافت، اما تجارت با شوروي براساس معاملات پاياپاي با ابتكار داور گسترش پيدا كرد. دولت ايران در قبال واردات قند و شكر، قماش، آهن‌آلات، سيمان و ماشين‌هاي كشاورزي از شوروي متعهد شد، پنبه، پشم، پوست و برنج و كنف به اين كشور صادر كند.
داور عقيده داشت كه تهيه و جمع‌آوري كالاهاي صادراتي به شوروي از عهده دستگاه‌هاي دولتي و تشريفات اداري آنها خارج است، لذا بهتر است چند شركت با سرمايه دولتي تاسيس شود و هركار به يكي از اين شركت‌ها سپرده شود كه آزادي عمل داشته باشند. اين شركت‌ها در واقع وظيفه سامان دادن به تجارت داخلي و خارجي دولت را عهده‌دار بودند. براي تمركز بخشيدن به مديريت مجموعه اين شركت‌ها، داور به فكر تاسيس يك شركت مركزي افتاد. شركت سهامي مركزي، مادر شركت‌هاي فرعي قند و شكر، پنبه و پشم و پوست، برنج و غيره بود و در راس آنها قرار داشت. (11) شركت مركزي برخي از توليدات داخلي مانند برنج و پنبه و ديگر محصولات را به قيمت‌هاي بالاتر از توليدكنندگان مي‌خريدند و به قيمت پايين‌تر به شوروي‌ها مي‌فروختند. در عوض، دولت براي حمايت از توليدات داخلي و شايد مهم‌تر از آن براي ايجاد درآمد، روي واردات قند و شكر و كبريت و غيره تعرفه‌هاي بالايي منظور مي‌كرد. داور يكي از اولين مبتكران سياست‌هاي يارانه‌اي و حمايتي در ايران است. البته او اين سياست‌ها را برحسب شرايط خاص و به عنوان اقدامات موقتي توجيه مي‌كرد و معتقد بود چون مردم آشنا به كار‌هاي اساسي نيستند و تشكيلاتي وجود ندارد، ناگزير دولت بايد ابتكار عمل را به دست گيرد. او تاكيد مي‌ورزيد كه دولت شروع كند و عملا فوائد و چگونگي كار‌ها را به مردم نشان دهد و بعد به تدريج هر رشته‌اي را به مردم
واگذار نمايد. (12)
اقدامات داور حجم فعاليت‌هاي اقتصادي و بودجه دولتي را در مدت كوتاهي به شدت افزايش داد. بودجه دولت در فاصله سال‌هاي 1312 تا 1315 تقريبا دو برابر شد و در سال آخر وزارت ماليه داور بالغ بر يك‌ميليارد ريال شد. (13) تعهدات سنگين وزارت ماليه در قبال سازمان‌هاي اقتصادي عريض و طويلي كه وارد همه‌گونه فعاليت‌هاي اقتصادي از كشاورزي و صنعت گرفته تا ساختمان‌سازي و تجارت شده بودند نهايتا مشكلات عديده‌اي را به وجود آورد. با وخيم‌تر شدن وضع مالي كشور كه در آستانه ورشكستگي بود، داور به كارشناسان خارجي متوسل مي‌شود و از دكتر شاخت، اقتصاددان معروف آلماني دعوت مي‌كند تا براي سروسامان دادن به كار‌هاي مالي و اقتصادي به تهران بيايد. دكتر شاخت در 15 آذر 1315 وارد تهران مي‌شود و از بانك ملي و موسسات اقتصادي بازديد به عمل مي‌آورد و ديدگاه‌هاي خود را در اختيار وزير ماليه قرار مي‌دهد. او بحران اقتصادي را تاييد كرده و علاج آن را تقليل موسسات اقتصادي مي‌داند. (14)
علي اكبر داور 21 بهمن 1315 خودكشي مي‌كند. محمود بدر كه در زمان خودكشي داور معاون وي و پس از آن تا سال 1318 جانشين او در وزارت ماليه شد، سال‌ها بعد در مقاله‌اي در سالنامه دنيا به ارزيابي اقدامات و سياست‌هاي اقتصادي داور مي‌پردازد. بدر مي‌گويد: پس از چند ماه شروع فعاليت در وزارت ماليه، مرحوم داور شروع به ايجاد سازمان‌هايي به سبك شركت‌هاي سهامي نمودند. به وسيله اين شركت‌ها يك قسمت از فعاليت‌هاي اقتصادي كشور را كه معمولا توسط افراد با سرمايه‌هاي خصوصي انجام مي‌گرديد به دست گرفته و دامنه اين عمل به تدريج توسعه داده مي‌شد...
اين رويه دخالت در امور اقتصادي كه به نام اتاقيسم (دولتمداري) مشهور و در سال‌هاي قبل از جنگ دوم در غالب كشور‌هاي جهان كه حكومت‌هاي ديكتاتوري در آنها برقرار بود حكفرما و معمول گرديده بود به اشكال مختلف جلوه‌گر مي‌گرديد. در ايران آن زمان نيز طرفداراني داشت و مرحوم داور آن را در زمان تصدي خود در وزارت دارايي به تدريج عملي نمودند. (15) محمود بدر در ادامه توضيح مي‌دهد كه دانشمندان اقتصادي، عدم موفقيت دخالت‌هاي دولتي در اقتصاد را متذكر شده‌اند، اما نمي‌گويد چرا دولتمردان و سياستمداران، به ويژه در كشور ما، گوششان به اين تذكرات عالمانه بدهكار نيست!
يادداشت‌ها و منابع:
1 - متين دفتري، دكتر احمد (1324)، دخالت مستقيم دولت در اقتصاد كشور، صص2-1
2 - عاقلي، دكتر باقر (1369)، داور و عدليه، انتشارات علمي، تهران، صص3-271
3 - بهنام، دكتر جمشيد (1379)، برلني‌ها، نشر فرزان روز، تهران، صص121
4 - داور، علي‌اكبر (1305)، مجله آينده، سال 2 شماره يك، به نقل از عاقلي (1369)، ص334
5 - همان، ص 335
6 - همان، ص 342
7 - همان، ص 347
8 - همان، ص 349-347
9 - همان، ص 350
10 - همان، ص 274
11 - وكيلي، علي (1343)، داور، انتشارات اتاق بازرگاني، ص 37
12 - همان، ص 95
13 - همان، ص 17
14 - عاقلي، دكتر باقر (1369)، ص299
15 - همان، ص 355