ايران در اقتصاد جهاني
علاوه بر رساله مزبور كه منشا نگارش نوشته حاضر است تا سال 1971 چندين مقاله از وي به چاپ رسيده است. باري ير دراين رساله سعي كرده كه بخشي از عملكرد كشورهاي استعماري را پوشانده و بر كاركرد مثبت آن صحه بگذارد. اين نوشته در سالهاي دهه پنجاه به تحرير درآمده كه هنوز هم به عنوان يكي از مستندات موثق و معتبر دانشگاهي محسوب ميشود.
تجارت خارجيايران در ربع آخر قرن نوزدهم ميلادي رشد مداوميداشته است. تا سال 1279ش. ارزش واردات مرئي 255ميليون قران و ارزش صادرات مرئي 147ميليون قران بود. ارزش كل واردات گزارش شده حدود 7تا8درصد توليد ناخالص ملي بوده است. بهاين ترتيب تجارت خارجي نقش مهمي در اقتصاد كشورايفا نميكرده است.
اين نكته احتمالا حتي در صورتي كه كالاهاي قاچاق وارداتي نيز به حساب آورده شود، همچنان درست است. كمتر از يكدرصد واردات را ميتوان تحت عنوان كالاهاي سرمايهاي طبقهبندي كرد واينها ماشينآلات بسيار سبكي بوده كه حمل آن توسط چارپايان باركش ميسر بوده است. قسمت اعظم بقيه اقلام وارداتي را كالاهاي مصرفي تشكيل ميداده است. كالاهاي ساخته شده 60درصد، مواد غذايي 30درصد، نفت سفيد و توتون هر يك سهدرصد و موادخام چهاردرصد واردات را تشكيل ميداده است. منسوجات، شكر و چاي بزرگترين اقلام وارداتي بودهاند. محصولات خام كشاورزي 50درصد، محصولات خام حيواني 25درصد و كالاهاي ساخته شده 25درصد كل صادراتايران و خشكبار، پنبه، ترياك، برنج و فرش مهمترين اقلام صادراتي بوده است. مبادلات مرئي همواره كسر موازنه داشته واين عقيده را پديد آورده بود كه كشور بهطور فزايندهاي در قرض فرو ميرود. اما احتمالا خالص صادرات نامرئي و دريافت از حسابهاي سرمايهاي بيش از مبلغ لازم براي جبران كسر بازرگاني بوده است. بخش اعظم اقلام نامرئي از وجوه ارسالي شاغلان در خارج كشور، مخارج زائرين و حق الامتيازهاي نامنظم، اعطاي امتيازات و يا ساير دريافتها تشكيل ميشده است.
روسيه و بريتانيا مهمترين طرفهاي تجارتايران بودهاند و سهم آنها در كل مبادلات مرئي ايران به ترتيب 45درصد و 34درصد بوده است. فرانسه و تركيه نيز هر يك با 7درصد تنها كشورهاي ديگري بودند كه باايران روابط تجاري قابل توجهي داشتند.
تجارت با روسيه تقريبا متوازن بوده اما تجارت با بريتانيا و فرانسه به شدت كسري داشته كه مازاد مبادلات با تركيه فقط سهم ناچيزي ازاين كسري را جبران كرده است. 58درصد صادراتايران، بهطور عمده ماهي، خشكبار و فرش، به روسيه صادر ميشده است، حال آنكه كشورهاي غربي بيشتر خواستار مواد خام بودهاند. 12درصدكل صادراتايران به تركيه ميرفته است و ايناندكي بيش از ميزان صادراتايران به امپراتوري بريتانيا بوده است. تجارت باايران به هيچ روي آسان نبوده و بازرگانان ناگزير به پذيرش مخاطرات مالي قابل ملاحظهاي بودهاند. بااين حال، با استقرار روشها و حقوق گمركي توسط مستشاران بلژيكي در سال 1279 اين وضع تا حدودي تعديل شد. در واقع، نخستين آمار سالانه تجارت خارجيايران در سال 1279 منتشر شده است. ارزش خارجي قران از سال 1254 به بعد سريعا كاهش مييافته و در سال 1279 به 4/57 پني انگليسي بوده است. كاهش ارزش قران را عارضهاي ناشي از تداوم كسري بازرگاني خارجي دانستهاند، اما شواهد موجود نشان ميدهد كه منشا اين كاهش منحصرا تنزل بهاي نقره در مقابل طلا در بازارهاي جهاني بوده است. حتي چنين بنظر ميرسد كه در آغاز قرن بيستم قران به بهايي بيشتر از مقدار طلاي هم ارز آن معامله ميشد و در واقع مظنه بالاتري داشته است.
- هزينههاي بودجه عموميدولت قبل از سال 1328
قبل از آغاز اجراي اولين برنامه عمراني در سال 1328 هزينههاي جاري و عمراني دولت در بودجه واحدي تحت عنوان بودجه عمومييك كاسه ميشد. نخستين تلاش براي تمركز درآمدها و هزينههاي دولت در سال 1289 صورت گرفت.
ماليه ايران قبل از استقرار مشروطيت به صورت غيرمتمركز اداره ميشد. بهاين ترتيب كه براي هر يك ازايالات و ولايت كتابچه دستورالعملي توسط مستوفي در مركز، تهيه و پس از تصويب در اين سال، بدنبال اقدامات ناموفق يك متخصص فرانسوي در جهت انجام اصلاحات مالي، مورگان شوستر متخصص مالي آمريكايي بهعنوان خزانه دار كل براي بررسي نظام كهنه و مندرس مالي موجود بهايران دعوت شد. شوستر ميزان كسري جاري بودجه سالانه را حتي با فرض غيرمحتمل وصول كليه مالياتها- حدود 60ميليون قران محاسبه كرد كه تقريبا 40درصد كل بودجه سالانه بود. از آنجا كه «چاپ پول» امكانناپذير بود بسياري از بستانكاران دولت نميتوانستند مطالبات خود را وصول كنند. بهنظر ميرسد كه 50درصد از اعتبارات بودجه براي قشون، 30درصد براي مستمريها، 10درصد براي دربار، 10درصد براي اداره امور كشور، و 10درصد بقيه براي امور خارجه مقرر شده بود. پرداخت مستمريها كمترين اولويت را داشت و قشون نيز معمولا نميتوانست كليه وجوه درخواستي خود را بدست آورد. واكنش اوليه شوستر ملزم كردن وزارتخانههاي مختلف به صرفهجويي شديد بود كه ميزان اين صرفهجويي حتيالامكان به خدماتي كه ارائه ميكردند ربط داده شده بود. همچنين برنامهاي نيز براي الغاي تدريجي مستمريها تنظيم كرد.
هيات وزيراناين اقدامات را تصويب كرد، اما قبل از اجراي آنها شوستر ناچار به ترك ايران شد. در فاصله 97ـ 1291 پارهاي از اقدامات اصلاحي شوستر توسط مقامات دولتي عملا ملغي شد، اما با درآمد متوسط سالانهاي حدود 120ميليون قران و خزانهدراي كل مرنارد بلژيكي، اختلاف درآمد وصولي با هزينه كمتر شد. دراين سالها 40درصد از كل هزينه براي پليس، نيروهاي نظاميو ژاندارمري، 10درصد براي وزارتخانههاي ديگر، 5درصد براي دربار، 7درصد براي مستمريها و 25درصد براي بازپرداخت ديون صرف ميشد و باقيمانده به مصرف خدمات مختلف ميرسيد. به هرحال تا سال 1299 يك هيات انگليسي به سرپرستي آرميتاژ- اسميت به ايران آمد تا علت عقب افتادگي سه - چهارساله تنظيم حسابهاي دولت در وزارت ماليه را بيابد. تنها وظيفه محول شده بهاين هيات، قبل از تركايران، مذاكره درباره يك موافقتنامه جديد با شركت نفت انگليس و ايران به نمايندگي از طرف دولتايران بود.
در سال 1301 دومين هيات آمريكايي به سرپرستي دكتر ميلسپو به كار گمارده شد. بهرغم وجود مخالفان بسيار، ميليسپو پنج سال درايران ماند و در طي اين مدت براي تجديد سازمان و تمركز ماليه كشور اختيارات تام داشت از سال 1303 به بعد، بودجه سالانه منتشر شد و در سال 1306 ميزان ديون دولت به 3درصد كل بودجه 265ميليون قراني كاهش يافت. در حالي كه هزينههاي دفاعي همچنان 40درصد بودجه را تشكيل ميداد، مستمريها عملا به صفر رسيد و بدين گونه، امكان صرف 13درصد بودجه براي تاسيسات عمومي فراهم شد. بقيه بودجه نيز بين وزارتخانههاي مختلف تسهيم ميشد. از سال 1307 بعد اطلاعات مشروحتري درباره هزينههاي پيش بيني شده در بودجه براي وزارتخانههاي مختلف در دست است، كاهش سهم هزينه دفاعي در دهه 1310 به 25درصد كل بودجه پابهپا شده است. هزينههاي اداري، مستمريها، بازپرداخت اصل و فرع وامهاي خارجي و مخارج دربار نيز نسبت به كل هزينهها تنزل داشته. و در مقابل براي بهداشت عمومي، كشاورزي و كمك بهاي بعضي از كالاها بيشتر خرج شده است. علاوه بر بودجه عادي، يك بودجه اختصاصي هم تهيه ميشد كه منبع تامين آن عوايد نفت، عوارض قند وشكر و چاي و عوارض راهداري بود. در اواسط دهه 1310 از كل هزينههاي دولت حدود 450تا 600ميليون ريال ازاين محل تامين ميشد كه 30 تا 35درصد آن صرف خريد وسائل نظامي و تقريبا تماميبقيه جهت احداث راه، راهآهن و كارخانهها خرج شد. بدين ترتيب حدود 40درصد از كل بودجه دولت در اواخر دهه را ميتوان تحت عنوان «هزينه عمراني» طبقهبندي كرد. علاوه براين هزينه حقوق و دستمزد نيز كمتراز 20درصد كل هزينههاي دولت را تشكيل ميداده است.
در سالهاي جنگ دوم جهاني و اواخر دهه 1320 هزينههاي دولت به قيمت جاري به سرعت افزايش يافت و در سال 1328 به چهار برابر هزينههاي سال 1318 بالغ ميشد، اگرچه به خاطر تورم شديد، سطح هزينههاي واقعي به مقدار قابل ملاحظهاي پايين آمد. در سال 1321 دكتر ميليسپو دوباره دعوت و به عنوان رييس كل دارايي منصوب گرديد و اختيارات وسيعي بهويژه در زمينه كنترل قيمتها، اجاره املاك، و دستمزدها به وي داده شد. اما اين بار، با مسائل مالي حادتر و مخالفتهاي بيشتري با اصلاحات مالي موردنظر خود روبهرو شد كه نتوانست سمت خود را حفظ كند و پس از 18 ماهايران را ترك كرد.
بزرگترين تغيير در تركيب هزينههاي بودجه به مخارج تسهيلات ارتباطي مربوط ميشود كه سهم آن از 30درصد كل بودجه در آغاز دهه 1320 به 5درصد از سال 1322 به بعد كاهش يافت. اين تنزل تا اندازهاي با افزايش هزينه براي ساير تاسيسات عمومي جبران شد.
سهم هزينههاي دفاعي بين 14تا 30درصد بودجه نوسان داشت و بهطور متوسط نزديك به 22درصد بود در حالي كه سهم هزينههاي مربوط به صنايع و معادن تنزل داشت. در همينايام، آموزش و پرورش مورد تاكيد بيشتر قرار گرفت و طي يك دهه سهم آن در كل هزينهها از 3درصد در سال 1318به 9درصد در سال 1328 رسيد. بهطور كلي دراين دوره، هزينههاي اداري افزايش و «هزينههاي عمومي» كاهش يافت. خدمات اجتماعي در مجموع در سطح قبل از جنگ باقي ماند و هزينههاي نظامي نسبت به كل هزينهها اندكي كم شد. تورم بر حقوقبگيران دولت بزرگترين ضربه را وارد آورد، بهطوري كه سطح درآمد واقعي آنان در سال 1328 به يك سوم درآمد سال 1318 كاهش يافت.
البته لازم به تذكر است كه بودجه فقط نوعي برنامه است و آنچه را كه واقعا اتفاق افتاده نشان نميدهد. از آنجا كه دولتايران از سال 1307 بهبعد حسابهاي قطعي منتشر نكرده، جاي ترديد است كه هزينههاي پيشبيني شده در بودجه معرف قابل قبولي براي هزينههاي واقعي باشد. بررسي انجام شده در سال 1329 نشان ميدهد كه بين هزينههاي پيشبيني شده و هزينههاي واقعي در سالهاي 1324 و 1325 رابطه بسيار نزديك بوده، حال آن كه هزينههاي واقعي سال 1326 تنها به 84درصد اقلام بودجهاي رسيده است. دراين بررسي چنين نتيجهگيري شده كه دامنه خطا را ميتوان در حدود 15درصد فرض كرد، اگرچه شواهدي وجود دارد كه در مواقع تقليل هزينهها، غالبا كاهش متوجه «هزينههاي عمراني» بوده است. بدين گونه آشكار است كه 49 سال پس از آغاز قرن بيستم ميلادي در جهت تجديد سازمان و دگرگوني تخصيص هزينههاي دولت مركزي، پيشرفت چشمگيري صورت گرفته است. منشا بسياري از اصلاحات انجام شده استخدام گاه به گاه مستشاران خارجي بود، اما مسوولان ايراني نيز توانستند تا حدي به اين تغييرات تداوم بخشند. دراين دوره، سهم بخش دولتي در توليد ناخالص ملي به 15درصد افزايش يافت و مبالغ بيشتري براي مقاصد عمراني تخصيص داده شد. با اين حال به نظر نميرسد كه كوششي جدي در جهت تعديل توزيع درآمد در كشور صورت گرفته باشد.
كوشش براي كنترل دولتي 1320ـ 1300
پس از كودتاي 1299 اقدامات قاطعي برايايجاد امنيت در كشور به عمل آمد و در نتيجه ارتباطات بهبود يافت و تجارت داخلي و خارجي از نظر حجم و ارزش افزايش يافت. بانك شاهيايران در سال 1301 گزارش داد كه براي اولين بار طي هفت سال گذشته هيچ يك از شعب بيست گانه بهخاطر اغتشاشات تعطيل نشده است. و در همين سال بود كه هيات متخصصين مالي به رياست ميلسپو بهايران آمد. اين هيات احياي قنوات و بناهاي عمومي در اراضي دولتي را آغاز و تعداد زيادي ابزار سبك كشاورزي براي كاربرد در زمينهاي مزروعي دولتي وارد كرد. هيات مذكور در پاسخ به درخواستهاي بينالمللي در كاهش سطح كشت ترياك نيز موثر بود. اما شايد بهترين كاري كه در اواسط دهه 1310 -1300 انجام گرفت، جلوگيري از شيوع قحطي بود. اداره ارزاق عمومي براي حملونقل غلات از مناطق داراي مازاد به مناطقي كه در نتيجه قحطي سال 1304 دچار كمبود شديد غله بودند، 200 كاميون بهكار گرفت. موفقيت اين طرح، ارائه برنامه توسعه راههاي كشور را سرعت بخشيد تعدادي امتياز به واردكنندگان وسائط نقليه و استفادهكنندگان آن واگذار شد و بسياري از مالياتها و عوارض راهداري بلديه كنار گذاشته شد. تمركز و تنظيم ماليه دولت، همراه با رشد درآمد نفت و الغاي بدهيها به روسيه باعث آزاد شدن منابع مالي براي طرحهاي توسعه شد. ازاين گذشته، تدوين قانون تجارت، تصويب قانون معافيت گمركي ماشينآلات و تجهيزات وايجاد بانك ملي ايران نشانهاي روشن از قصد دولت براي توسعه اقتصادي كشور بدست ميدهد. تا سال 1309 كار احداث راهآهن سراسري ايران به خوبي آغاز و در حدود 6000 كيلومتر جاده جديد نيز ساخته شده بود. دراين دوره، در حدود 10 كارخانه بزرگ خصوصي، به طور عمده در صنعت نساجي، با درجات مختلف حمايت دولتي تاسيس شد در حالي كه تسهيلات ارتباطي نيز بهبود بيشتري يافت.
هيات ميليسپو در سال 1306ايران را ترك كرد و يك بانكدار آلماني بهجاي ميليسپو به عنوان رييس كل ماليه ايران و يك بانكدار سوييسي بهجاي خزانه دار وي منصوب شدند. اما بانكداران مزبور از اختيارات همه جانبه ميليسپو و همكارش برخوردار نبودند. به هر حال از نظر دولت، توسعه اقتصادي هنوز سرعت كافي نداشت. در نتيجه در سالهاي 1308ـ1309 قوانين جديدي براي گسترش نفوذ دولت بر فعاليتهاي اقتصادي تصويب شد.
در آغاز دهه 1310، مداخله دولت در تجارت خارجي بيشتر از عرصههاي ديگر بود. محدود كردن واردات برخي كالاها به منظور صرفهجويي در ارز، حمايت از صنايع جديد، افزايش توليدات صادراتي، معامله پاياپاي با كشورهايي كه تجارت خارجي شان در انحصار دولت بود (به طور عمده شوروي) و كوشش براي تحصيل شرايط بهتر در بازارهاي جهاني همگي ضروري شمرده ميشد. در نتيجه انحصارات دولتي براي ورود كالاهاي ضروري مانند شكر، چاي، قماش و غيره تاسيس شد. بعدها صادرات پنبه، كنف، برنج، فرش و ساير محصولات نيز انحصاري شد. براي اقلاميكه در انحصار دولت نبود، سهميه وارداتي تعيين ميشد كه اين سهميه حتيالامكان مستقيما به درآمد صادراتي بستگي داشت. طبق قانون كنترل اسعار خارجي كه در دوره تصويب شد، ورود كالاهاي تجملي مستلزم كسب مجوز مخصوصي شد و براساس اصلاحيه قانون مزبور صادركنندگان ميبايد 90درصد ارز تحصيل شده را در ظرف يكسال پس از تحصيل به دولت بفروشند. كوششهايي نيز براي تشويق مبادلات تهاتري يا بهكارگيري طرحهاي تسويه انجام گرفت و اقدامات ديگر مبادلاتي و تجاري نيز صورت پذيرفت.
در ظاهر به نظر ميرسيد كه دولت تمامي مبادلات خارجي را در كنترل خود دارد. به راستي هم ارزش صادرات غيرنفتي در سال 1310 براي اولين بار در قرن بيستم بيش از ارزش كل واردات بود و اين كارآيي كنترل دولت را در ظاهر تائيد ميكرد. اما در عمل، تنها معدودي از فعاليتهاي دولت موثر واقع شده بود. ارقام تجارت سال 1310 در واقع بازتاب رسوخ آشفتگي و عدم اطمينان در جامعه سخت جان واردكنندگان ايراني به دنبال تغييرات سريع قوانين است. بااين حال چنين نتايجي در سالهاي بعد به دست نيامد. دراندك زماني، انحصار دولتي بر كالاهاي ضروري باعث افزايش شديد قاچاق از مرزهاي 6000 كيلومتري غير قابل كنترلايران شد. واردات كالاهاي تجملي با اتكا به بازار سياه ارز افزايشي بيسابقه يافت و سهميهبندي واردات بهزودي تابع عوامل غير اقتصادي شد. قوانين ارزي مصوب سالهاي 1308ـ 1309 طي دو مرحله در سالهاي 1311 و 1312 كنار گذارده شد، زيرا اين قوانين دولت را دچار دردسر كرده بود. در عين حال، كوشش براي افزايش معاملات تهاتري با اتحاد شوروي دستخوش هرج و مرج و سودجوييهاي سياسي شده بود كه حاصل آن كاهش سريع تجارت بين دو كشور بود. سياست دولت در عرصه صنايع در دهه 1310 بر ايجاد كارخانههاي دولتي از يكسو و اعمال تدابير حمايتي مختلف در مورد كارخانههاي خصوصي از سوي ديگر استوار بود. استراتژي صنعتي در حدي كه وجود داشت، براين اساس بود كه كارخانه بيشتر از كارخانه كمتر، كارخانه دولتي از كارخانه خصوصي، كارخانه بزرگ از كارخانه كوچك و توليد سرمايه بر از توليد كاربر بهتر است. انتخاب صنايع كارخانهاي غالبا از نظر عرضه مواد خام و بازار داخلي مطلوب بنظر ميرسيد، اما در نتيجه عدم كارايي اداري و حسابداري، عملا 64 كارخانه دولتي در اواخر دهه 1310 زيان ميدادند. صنايع خصوصي نيز دراين دوره احتمالا به علت مشكلات موجود در صادرات و واردات كالا و نه به علت معافيتهاي مالياتي و ساير انگيزههاي اقتصادي گسترش يافت.
يكي از موثرترين اقدامات دولت دراين دوره، در توسعه بيشتر تسهيلات حمل و نقل و ارتباطات بود. با ساخته شدن جادهها، افزايش واردات وسايط نقليه و مواد سوختي ارزان نگاهداشته شده، هزينه حمل و نقل داخلي بهميزان قابل توجهي كاهش يافت و با تكميل راه آهن پرهزينه سراسري نرخ نازل حمل و نقل در خطوط پر رفت و آمد شمال و جنوب، در سالهاي بعد همچنين حفظ شد. حمل و نقل هوايي داخلي كه در اوايل اين دهه تحت امتياز خارجيان بود، از اواسط دهه 1310 تحت كنترل دولت درآمد. تلفن در شهرها با به اجرا درآمدن امتيازات مختلف رايجتر شد، در حالي كه ارتباطات دور از طريق شبكه تلگراف كه بعد از سال 1310 خط اصلي هند و اروپا با كارايي بسيارش را شامل ميشد، انجام ميگرفت. درآمد دولت از پست و تلگراف و تلفن معمولا بيش از هزينه آن بود.
با آنكه در دهه 1310 بين 80 تا 85درصد از جمعيت شاغل در بخش كشاورزي اشتغال داشتند توجه دولت بهاين بخش عملا ناچيز و يا هيچ بود و اسكان اجباري بسياري ازايلات بيانگر تنها سياست اتخاذ شده در مورد منابع انساني كشور بود. ولي فعاليتهاي ساختماني در مناطق شهري از سوي دولت گسترش يافت و بهخصوص براي ادارات دولتي ساختمانهايي ساخته شد و در ساختمان مدارس و هتلها نيز پيشرفتهايي حاصل گرديد. بدين ترتيب دولت از طريق وزارتخانههاي متعدد و ناهماهنگي نقشي بسيار بزرگتر از گذشته در اقتصاد كشور بهدست آورد، با اين حال بديهي است كه اين امر همواره به معناي كنترل موثرتر فعاليتهاي اقتصادي نبوده است.