ابعاد سياسي و فني بودجه بندي جديد از زبان عبدالمجيد مجيدي

اين آغاز عملي بودجه برنامه اي بود؟ تلفيق بودجه جاري و بودجه برنامه اي در يک سند بودجه؟
ببينيد، برداشت و فکراصلي که دنبال يک چنين تلفيقي بود، همان طور که توضيح دادم، از زمان دفتر اقتصادي و گروه مشاورين هاروارد و خداداد فرمانفرمائيان بود، که منابع مالي، يعني منابع بخش دولتي، بايستي در يک جا ارزيابي و تشخيص داده شود و تقسيم اين منابع بايستي دريک جا تصميم گرفته شود. اگر ما بنشينيم که ببينيم چقدر از بودجه براي ما باقي مي ماند و براساس آن برنامه ريزي بکنيم، اين برنامه ريزي دنباله رو و تابع تصميمات مقامات غير از مقامات برنامه ريزي مي شود. درنتيجه ما هميشه درحالت بلاتکليفي و دنباله روي تصميمات ديگران خواهيم بود. درحالي که وقتي براي يک دوره پنج ساله برنامه ريزي براي يک مملکت مي شود، بايستي از منابع بهترين استفاده بشود ونحوه تقسيم اين منابع در ارتباط با هدف هاي برنامه باشد. يعني آن چه که تجانس دراختصاص منابع ناميده مي شود (consistency)مي بايست رعايت شود. و اين را اگر بخواهيم بدست دو دستگاه، و دو مقام مختلف بدهيم، هيچگاه آن وضع مطلوبي که بايستي اين وظيفه عملي بشود و تحقق پيدا کند، حاصل نخواهد شد. لذا سازمان برنامه دنبال اين فکر بود که برنامه ريزي، يعني بررسي و تشخيص منابع در اختيار بخش دولتي از يک طرف و تقسيم و توزيع اين منابع درجهت نيل به اهداف برنامه از طرف ديگر، در يک سازمان صورت گيرد. لذا بودجه مي بايست ادامه و يک نوع پيگيري تصميمات برنامه ريزي باشد. به يک صورت ديگري مي شود گفت که برنامه پنج ساله هدف هاي متوسط المدت را مشخص مي کند و برنامه يک ساله، برنامه اي که مي شود بودجه سال، با توجه به هدف ها خط مشي و استراتژي يکساله را. پس بودجه يک برنامه ريزي يکساله مي شود، براساس منابعي که در آن سال در اختيار است يا درواقع در اختيار بخش دولتي است، و برنامه پنج ساله مي شود يک برنامه متوسط المدت.
يعني برنامه پنج ساله بايد اهدافي را که بايد به طرف آن هدف ها پيشرفت مشخص کند، برنامه هاي يکساله مي بايستي مراحل رسيدن به آن هدف را تامين بکند؟
کاملا صحيح است، يعني برنامه يک ساله، آن قسمت از برنامه ها، آن قسمت از هدف هائي که دربرنامه پنج ساله معين شده است را بايستي تحقق بخشد، براي اين که درمجموع برسيم به هدف هاي برنامه، و منابع آن طوري که مد نظر است مورد استفاده قرار بگيرد.
دراغلب کشورها، يعني درواقع تمام کشورهائي که براين اساس عمل مي کنند، بودجه يکي از مهمترين مدارک سياسي است، به خاطر اينکه خط مشي يک دولتي را کم و بيش روشن مي کند که چگونه پيش مي رود. در فرآيند بودجه ريزي، درنتيجه، گروه هاي مختلف درگيرمي شوند و تاثير مي گذارند. اين جريان درايران، دراين زماني که شما صحبت مي کنيد، يعني در سال 1341،1342، در اين حوالي، چگونه بود؟
تصميم به اين که بودجه در سازمان برنامه متمرکز بشود در اسفند 1342 باحکومت مرحوم حسنعلي منصور گرفته شد، وليکن عملاً از خرداد 1343 و بودجه اصلاحي سال 1343شروع شد به پياده شدن، ولي شکل کامل بودجه برنامه اي از اول سال 1344 عملي شد.
پس در يکي دوسال اول، يعني تا آغاز برنامه چهارم، عملاً اين بودجه برنامه اي در قالب همان برنامه سوم، که براساس ديگر ريخته شده بود، انجام مي گرفت.
بله.
معذلک سوال باقي مي ماند. وقتي که شما بودجه را تهيه مي کرديد، منافع سياسي مختلف چگونه وارد اين فرآيند مي شد؟
اصولا دراين فرآيند تهيه و تنظيم بودجه از يک طرف شما با دستگاه هائي سر و کار داريد که بايستي عوايد و درآمدهاي دولت را تأمين بکنند، و ازطرف ديگر با دستگاه هائي سر و کار داريد که براي رسيدن به اهدافشان و براي تحقق بخشيدن به برنامه هايشان و کارهائي که در دست دارند مي خواهند منابع بيشتري در اختيارشان باشد و اعتبارات بيشتري به آنها اختصاص يابد. لذا يک زمينه مبارزه وکشمکش چند جهتي درکار بودجه وجود داشت، که درصورتي که اطلاعات کافي در دفتر بودجه متمرکز بود بهتر مي شد تصميم گرفت و بعداً بهتر مي شد ازآن دفاع کرد. يک چنين بودجه اي درمقابل دستگاه اجرائي، درمقابل دولت، و درمقابل مجلس موجه جلوه مي کرد، براي اين که اول مي بايست بودجه را هيئت وزيران تائيد بکند. پس آن مرحله اي است که بايد بودجه بشکل و ترکيبي باشد که مورد تأئيد هيئت دولت قرارگيرد. در وهله بعدي بايستي در شکل و توضيحاتي باشد که از موضع و موقعيت دولت و برنامه هاي دولت و اهدافي که براي خود تعيين کرده درمقابل مجلس بشود دفاع کرد و نمايندگان مجلس را قانع کرد که اين بودجه يک بودجه اي است که تمام نظرات و خواسته هاي مردم را تامين مي کند. لذا در مرحله تهيه بودجه ما در يک حالت تلاش براي اقناع، تلاش براي پيدا کردن مواردي بوديم که بدون استدلال و توجيه اقتصادي و مالي پولي خرج نشود. يعني ما سيستم هاي مختلفي را امتحان کرديم و بالاخره به اين نتيجه رسيديم که ما براي اين که با دستگاه هاي خرج کننده، دستگاه هائي که اجرا کننده برنامه ها هستند، درست طرف بشويم و درست بتوانيم با آنها بحث و گفتگو کنيم، درواقع بايد وارد يک نوع چک و چانه زدن بشويم، بايد از صفر شروع کنيم، يعني در هر موردي از صفر شروع کنيم، که به آن مي گويند zero budgeting . يعني اين روش را کنار بگذاريم که هر دستگاهي بيايد به ما بگويد که در سال گذشته اين طور خرج کرديم، حالا چه تغييراتي در آن مي خواهيم بدهيم. چون، هميشه، دراين روش، اعتبارات غيرموجهي وجود دارد که ما نمي توانيم پيدا کنيم و آن را حذف کنيم. يا دربودجه گذشته موارد خرج بي موردي وجود داشته که حذف کردن آن، تشخيص دادن اينکه درست است يانيست، لازم هست يا نيست، بسيار مشکل است. اما روش بودجه از نقطه صفر(zero budgeting) به ما اين اجازه را مي داد که با تقاضاي هردستگاهي که مواجه مي شديم بگوئيم ما هيچ چيز به شما نمي دهيم تا اين که بما ثابت بکنيد که درسال آتي چه کارهائي مي خواهيد بکنيد. بايد به ما ثابت مي کردند که چرا اين برنامه را دارند اجرا مي کنند، براي نيل به چه هدفي است، چه کيفيتي بايستي داشته باشد، و چه کارائي درآن خواهد بود. چون يکي از مسائل اصلي اين بودکه چه کارائي و بازدهي (efficency) درمورد هردستگاهي رعايت مي شود. اين روش به ما اجازه مي داد که هرسال هزينه ها و تقاضاهاي دستگاه هاي اجرائي را از يک الک تصفيه رد بکنيم و مطمئن شويم که بيهوده تخصيص اعتبار نمي دهيم، کارمند زيادي نمي گذاريم استخدام بشود، و هزينه هاي اداري بيهوده مصرف نمي شود. اين روش بود که طبق آن ما سعي مي کرديم دستگاه هاي اجرائي را قانع کنيم و تقريبا درطول زمان به اين نتيجه رسيديم که اين بهترين سيستم است، زيرا نه آنها مي توانند به ما ايراد بگيرند که چرا با چنين خرجي مخالفت مي کنيد و ما هم اين اطمينان را پيدا مي کرديم که تمام مخارج و پيشنهاداتي که آنها دارند قابل قبول و منطقي است.
اين از نظر قسمت هزينه بود، که البته بايد اين جا اين توصيح را بدهم که ما سيستم مواد هزينه را هم اصلاح کرديم. سيستم مواد هزينه اي که قبلا در وزارت دارائي بود را عوض کرديم و تحت چهار فصل آورديم- هزينه هاي پرسنلي، هزينه هاي استخدامي، هزينه هاي سرمايه اي، و يک قسمت چهارم که هزينه هاي متفرقه بود. بعضي هزينه ها در سه بخش معين قرار نمي گرفت و اعتبارات و نقل و انتقالاتي لازم داشتندکه دربخش متفرقه انجام مي شد. لذا تحت اين سه فصل مواد هزينه ها را مشخص کرديم که در واقع يک نوآوري بود. درنحوه بودجه نويسي قبلي خيلي منطق وجود نداشت، به خصوص از نظر تشخيص اقتصادي، چون نوع هزينه براي ما معني داشت، در حالي که درنظام قبلي به آن توجه نمي شد. به هرصورت، ما براين اساس به اصلاح بودجه پرداختيم، چه از نظر کيفيت بررسي بودجه، چه از نظر طبقه بندي، و چه از نظر اين که چه هزينه اي سرمايه اي و چه هزينه اي جاري است.
ازنظر درآمد، البته، مشکل بيشتري داشتيم، چون يکي از قسمت هاي عمده منابع دولت، براي بودجه عمراني و به خصوص بودجه جاري، درآمد نفت بود. درآمد نفت را ما هيچ وقت نتوانستيم به درستي به دست بياوريم. با تمام تلاشي که مي کرديم که ازکنسرسيوم يا از شرکت ملي نفت اطلاعاتي بگيريم و اينها را با هم تطبيق بکنيم و درنتيجه يک اطمينان بيشتري داشته باشيم که درآمد حاصله از نفت براي سال بودجه دقيقا چه ميزان خواهد بود، موفق نمي شديم، چون تصميمات راجع به صادرات نفت، چه از نقطه نظر قيمت و چه ازنقطه نظر ميزان صادرات، خارج از هرنوع اطلاع و نفوذ ما بود. درنتيجه ما هميشه با يک عوامل و اثرات نامعلومي مواجه بوديم. درآمد نفت براي سال بودجه را با توجه به مذاکراتي که مي کرديم و اطلاعاتي که کسب مي کرديم، حدس هايي که خودمان مي زديم، تعيين مي کرديم. آن رقم، حداقل درنه سالي که خود من مسئول بودجه کل کشور بودم، يک مقدار منطقي ومحافظه کارانه بود. و هميشه، اگرهم کسر بودجه مختصري در بودجه مان داشتيم، درآمد نفت و ساير درآمدها طوري بودکه آنها را تامين مي کرد. به طوري که ما از يک طرف رعايت احتياط را مي کرديم و رقم هاي متورم دردرآمد نمي گذاشتيم؛ دوم اين که با سيستم تخصيص اعتبار سه ماهه خرج دولت را کنترل مي کرديم و تنظيم مي کرديم که با درآمد تطبيق داشته باشد. لذا بودجه هاي آن سال ها بدون مشکل و هميشه با مقدار مازادي که به سال بعد منتقل مي شد تحقق پيدا مي کرد. رويه ما اين بود که با تخصيص اعتبارات سه ماهه پرداخت هاي خزانه را با آهنگ وصول درآمدهاي خزانه انطباق مي داديم. اين روش اصلاح اجراي بودجه به منظور اطمينان دادن به وزارت دارائي بودکه ما کارمان را درست انجام مي دهيم. چون وزارت دارائي هميشه اين استدلال را مي کرد که مسئول خزانه دولت است و بايستي هميشه قدرت پرداخت داشته باشد. اگر پرداخت هائي تقاضا شود که مطابق با امکانات خزانه نباشد، وزارت دارائي و خزانه گرفتار مي شوند و وزيردارائي مسئول خواهد بود. اعتراض مي کردند که تصميم با ديگري است و وزارت دارائي مسئول و مجري است، بدون داشتن نقشي در تصميمات بودجه اي و تخصيص اعتبارات. لذا به مسئولين وزارت دارائي، به خصوص خزانه، اين اطمينان را داديم که ما با آنها همکاري خواهيم کرد. شما وضع خزانه را مرتب به ما اطلاع بدهيد و ما براساس امکانات پرداخت خزانه، با تخصيص سه ماهه، سعي مي کنيم که ميزان و آهنگ خرج را با امکانات خزانه تطبيق دهيم. اين روش همکاري بين ما و وزارت دارائي خيلي منظم انجام مي شد. درنتيجه هيچ وقت مشکلي از اين جهت پيش نيامد.
برگردم به صحبت قبلي که در مورد درآمد مي کردم. درآمدهاي غير نفتي، که مهمترينش ماليات مستقيم، ماليات غيرمستقيم و حقوق و عوارض گمرکي بود، يک مقداري هميشه ما برسرآن جنگ و جدال با وزارت دارائي داشتيم. وزارت دارائي نمي خواست آن رقم هائي که ما پيش بيني مي کرديم و در بودجه مي گذاشتيم را تعهد کند. ما سعي مي کرديم که نه تنها پيش بيني درستي انجام بدهيم، بلکه يک مقداري هدف بگذاريم براي وزارت دارائي، که وزارت دارائي تلاش بيشتري بکند و درآمدهاي مالياتيش را بهتر و بيشتر وصول بکند. دراين زمينه ما يک مقداري درگيري و کشمکش با وزارت دارائي داشتيم که گاهي کار به مراجعه به شخص وزير دارائي مي کشيد. معمولا وزيردارائي مقاومت م يکرد. لذا به ناچار مي رفتيم به داوري نخست وزير. گاهي وقت ها در شوراي اقتصاد مطرح مي کرديم که بتوانيم نظرات خودمان را بقبولانيم. ولي درهرصورت، درطول آن نه سالي که بنده مسئوليت بودجه کل کشور را داشتم، کار به جاي خيلي حساسي نکشيد. هميشه در وهله اول من سعي مي کردم با وزيردارائي تفاهم بکنم و اشکالي پيش نيايد و در بعضي موارد احياناً مي رفتيم در سطح نخست وزير و خيلي موارد استثنائي پيش مي آمد که در شوراي اقتصاد، درحضور اعليحضرت، قضيه مطرح شود. در هرصورت اين نوع تمرين وکار وجود داشت، چه بين ما و دستگاه هاي تامين کننده درآمد، چه بين ما و وزارتخانه ها و سازمان ها و واحدهائي که اجرائي بودند.
شما به عنوان مدير بودجه، به عنوان تهيه کننده بودجه، درفرايند تخصيص عمومي منابع مشارکت داشتيد، يعني دربخش اقتصادي، در بخش کشاورزي و بخش هاي مختلف، و درمنافع، منافع را به معناي عموميش مطرح مي کنم، يعني نيازمندي هاي مختلفي که سکتورهاي مختلف مي توانستند داشته باشند. اين فرايند خيلي شبيه يک فرآيند سياسي است. شما به عنوان کسي که مسئوليت تهيه بودجه را دارد، که از يک طرف يک کار تکنيکي است و از يک طرف ديگر يک بعد سياسي خيلي قوي دارد، وظيفه خود را چگونه مي ديديد؟
کاملا درست است. براي اينکه تصميم گيري هاي کلي، تصميم گيري هاي سياسي بود و آنها در سطح شوراي اقتصاد و دولت تصميم گرفته مي شد. ما با توجه به تصميمات کلي که در سطح بالا گرفته مي شد، و با توجه به برنامه و اهدافي که برنامه عمراني داشت، اولويت ها و خط مشي هائي که برنامه پنج ساله مشخص کرده بود، و تقسيم منطقي اعتبارات بين بخش هاي مختلف اقتصادي، تصميم مي گرفتيم. يعني در واقع چهارچوبي وجود داشت که در داخل آن چهارچوب ما عمل مي کرديم. ولي همان طور که گفتم، با توجه به اين حدود و ثغوري که براي ما مشخص مي شد، ما با دستگاه اجرائي کار مي کرديم و با دستگاه هاي تأمين کننده درآمد کار مي کرديم، که بشود به بهترين شکل ممکن، با توجه به اهدافي که معين شده بود و تصميمات کلي که اتخاذ شده بود، عمل بکنيم و آنها را تحقق ببخشيم. اين کار، کار خيلي سختي بود و درعين حال يک قدرت فوق العاده اي به سازمان برنامه و بودجه مي داد که در واقع تضمين کننده موفقيت اجراي برنامه هاي وزارتخانه ها و دستگاه هاي اجرائي بود. اين جا فقط يک توضيح بدهم که در قسمت درآمد مي بايست مي دادم. آن اينست که تعدادي از دستگاه هاي دولتي بودند که کاملا مستقل بودند، مثل آن چه که شرک تها و سازمان هاي انتفاعي(public corporation) مي گوئيم. اين شرکت ها و سازمان هاي انتفاعي دولت، که بعضي از آنها خيلي مهم بودند، مي بايست درآمدهائي را تامين مي کردند که به خزانه ريخته شود و درنتيجه به اجراء بودجه کمک کند. با آنها هم تقريبا نظيرشرکت ملي نفت، خزانه دولت، و يا قسمت ماليات ها و حقوق و عوارض گمرکي وزارت دارايي رفتار مي کرديم. تلاش مي کرديم که آنها را به طرف کارائي بيشتر وحذف هزينه هاي زائد، صرفه جوئي درکار و درنتيجه بازدهي و انتفاع بيشتر هدايت بکنيم. لذا يک چنين برخورد و همکاري فکري را هم با آنها مي کرديم.
ازاين سازمان ها چند تا مثال مي توانيد بزنيد، ازمهمترينشان؟
مثلا شرکت پتروشيمي، شرکت گاز، شرکت ذوب آهن، شرکت مس سرچشمه، سازمان قند و شکر، سازمان چاي، شرکت دخانيات و ازاين قبيل.
که اينها عمدتاً مي بايستي که هم تامين کننده بودجه خودشان باشند، هم بعضي از آنها، مثل دخانيات و غيره، به بودجه عمومي دولت هم کمک کنند؟
بعضي از اين دستگاه ها يک درآمدي داشتند که مثل نوع درآمد خزانه دولت بود. مثلا سازمان چاي، چاي را وارد مي کرد، يا اين که از داخل کشورمي خريد، و با يک قيمتي مي فروخت که معمولا مي بايست سود مي داد. چون اگرچه از نظر تشويق و توليد چاي در داخل مملکت يک هزينه هائي مي کرد، شايد درآن قسمت زياد نفع نمي کرد، شايد هم حتي يک سوبسيدها و يا کمک هائي هم مي کرد، ولي درمقابل وارد هم مي کرد و وارداتي که مي کرد درآمد فوق العاده اي ايجاد مي کرد. يا مثلا قند و شکر در اين سال ها درآمد خوبي براي دولت مي داد و غيره. يک شرکت ديگري هم که مهم بود، حداقل از نظر شهرت ايران، شرکت شيلات بود. شرکت شيلات خاوياري که صادر مي کرد، برايش درآمد فوق العاده خوبي داشت. به عنوان رقم مطلق خيلي بالا نبود، ولي به نسبت بازدهي و سوددهي يکي از شرکت هاي سودده دولت بود که به خزانه کمک مالي مي کرد. دخانيات هم از واحدهاي بازرگاني بود که خيلي درآمد زا بود.
دردوران برنامه سوم، دخل و خرج مملکت از نظر تعادل چطور بود؟ و درنهايت، تاثير آن در موضع مالي و اعتباري ايران در جامعه بين المللي چگونه بود؟
درآن مدتي که من مسئوليت تهيه و تنظيم بودجه را داشتم، هيچ سالي، در بودجه تقديمي به مجلس، مازاد نداشتيم. هرسال، درموقع تنظيم بودجه و تصويب آن، يک کسر بودجه مختصري داشتيم. ولي درعمل، همان طور که توضيح دادم، با سيستم تخصيص اعتبارات سه ماهه جريان پرداخت ها تنظيم مي شد و درنتيجه ما هرسال در پايان سال مازاد داشتيم. يعني هميشه سال را با يک موجودي انتقالي(carry over) به سال بعد شروع مي کرديم. يک مازادي مي ماند که درآمد بيشتر از هزينه بود، هرسال. هيچ سالي نبود که درآخر سال ما واقعا کسري پرداخت deficit داشته باشيم. ولي درموقع تنظيم بودجه، تقريبا هرسال کسري بودجه deficit داشتيم. چون دستگاه ها تقاضائي که مي کردند و اعتباراتي که مي گرفتند، عملا بيشترشان، موفق نمي شدند آن را خرج بکنند. ضمنا ما هم با تخصيص اعتبار سه ماهه کنترل مي کرديم که از منبع جلوي زياده روي را بگيريم. 
اين روشي بود براي تأمين کارائي، يا يک نوع تکنيک حسابداري بود؟
من براي شما اين طور بگويم، يکي از اصلاحات سيستم بودجه اي که مااعمال کرديم، درموقعي که مسئوليت به ما واگذار شد، اين بود که مابراساس روش حسابداري نقدي عمل کنيم. يعني آن چه را که مي گويند سيستم نقدي ( (cash system . يعني از اول سال تا آخرسال که بودجه اجرا مي شود، هرچه در آن سال خرج بشود به حساب آن سال گذاشته مي شود. سال بعد که رفتيم، دومرتبه از اول سال و از نو به حساب سال جديد شروع مي کنيم.
يعني دوسيستم وجود دارد. سيستم تعهد سال بودجه(accrual system) و سيستم پرداخت نقدي سال بودجه(cash basis) . ما رفتيم بر اساس روش نقدي، يعني براساس پرداخت نقدي و هزينه هائي که درهرسال انجام مي شود. پرداخت هاي سال بعد به سال مالي ديگر تعلق پيدا مي کند. وزارت دارائي خيلي مخالف اين روش بود. يکي از دلائل مخالفتش با ما سر اين روش نقدي بود. چون در سيستم قبلي وزارت دارائي براساس تعهدات سال مالي عمل مي کردند، يعني از اول سال تا آخر سال هرچه که تعهد شده بود به حساب آن سال بود. درنتيجه يک دوره سه ماهه مهلت وجود داشت تا تعهدات پرداخته شود و حساب سال بسته شود. لذا يک دوره سه ماهه اول سال بود که دو نوع پرداخت صورت مي گرفت، يکي هزينه هاي تعهد شده سال گذشته و ديگري هزينه هاي سال جديد که درحيطه بودجه سال جديد تعهد مي شد. ما اين روش تعهد مالي سه ماهه را به هم زديم، براي اين که خود مستمسکي بودکه خيلي کارهاي عجيب و غريب صورت مي گرفت. براي اين که دستگاه ها بتوانند پول بيشتري خرج کنند، اگر عقب مي افتادند آنجا سعي مي کردند دلايلي بياورند، مدارکي بياورند، اسنادي بسازند که نشان دهد اين پول را قبلا تعهد کرده اند. يعني عدم کارائي شان را به اين ترتيب پنهان بکنند. ما آمديم گفتيم نخير، از اول سال تا آخر سال هرچه پرداخت بشود بابت آن سال است، پرداخت هاي سال بعد از محل بودجه سال بعد است ولو اين که قبلا تعهد شده باشد. يعني روش نقدي cash basis را عمل کرديم. اين خودش يک مقداري وضع را اصلاح کرد، يعني طرز عملکرد را روشن تر کرد و موجب شد که دستگاه ها بهتر بدانند که مسئوليتشان چيست و امکاناتشان چيست و اگر برنامه مشخص تهيه شده اي دارند بايد آنرا طي سال بودجه اي درست عمل بکنند. بايستي درآن مدت معين اجرا بکنند. که اين ضمنا از نظر ما با برنامه متوسط المدت، يعني پنج ساله، هم بيشتر تطبيق داشت. چون آن جا هم صحبت از اين بود که دراين دوره چقدر اعتبارات مصرف مي شود. آن موارد خرج بود که عليه اعتبارات مصوبه به حساب مي آمد. ما نحوه عملکرد بودجه اي را هم طوري تنظيم کرديم که ضمنا منطقي هم باشد. درتمام دنيا دولت ها آن روش قبلي را کنار گذاشته بودند. درکشورهائي که روش بودجه نو را عمل مي کردند براساس پرداخت نقدي بود. اين يکي از عواملي بود که خيلي قدرت دستگاه بودجه اي و دستگاه پرداخت را که وزارت دارائي باشد، زياد مي کرد. ضمنا کمک به روشن شدن نحوه کار دستگاه ها مي کرد و به شفافيت و روشن بودن عمليات (transparency) و بالارفتن سطح کارآئي دستگاه ها کمک مي کرد. لذا با اين زمينه اصلاحي که بوجود آمد ما کارمان با دستگاه هاي اجرائي راحت تر و روشن تر شد. تمام امکانات را به آنها مي داديم که بتوانند برنامه هايشان را خوب عمل بکنند. آن جا بود که اگر نمي توانستند عملکرد خود را بهبود بخشند ديگر تقصير خودشان بود و تقصيرما نبود و ما مجبور نبوديم که براي پوشاندن نواقص کارشان دنباله روي آنها باشيم.
اشاره کرديد قبلا به zero budgeting. ولي آيا آن مقداري که يک سازماني توانسته بود درسال قبل هزينه بکند ملاک نبود براي آن چه که سال بعد به آن سازمان تخصيص مي داديد؟
چرا،مسلما. زيرا کيفيت کار، ميزان فعاليت دستگاه مربوطه، شايستگي افرادي که در هربرنامه اي يا در هر قسمتي کار مي کردند، همه اينها مورد بررسي قرار مي گرفت. ما درسازمان برنامه يک شبه تشکيلات و روابط نظير داخل دولت يا يک نوع انعکاس دستگاه دولت را داشتيم. يعني درمديريت ها و دفاتر مختلف سازمان برنامه افرادي بودند که تعدادشان زياد نبود، ولي متخصص بودند و آشنا بودند با طرز کار يک دستگاه اجرائي مربوطه، که يا يک وزارتخانه بود يا يک سازمان مستقل. بدين جهت ما در سازمان برنامه کارشناسان بودجه اي و کارشناسان فني داشتيم که درطول زمان با دستگاه هاي اجرائي مربوطه کار مي کردند. لذا آنها از سير تا پياز کار هر وزارتخانه، هر اداره کل، هر سازمان يا شرکت مربوطه را اطلاع داشتند. درطول زمان مرتباً گزارشاتي مي گرفتند، گزارشاتي به ما مي دادند، و درنتيجه ما از پيشرفت کار دستگاه اجرائي اطلاع کامل داشتيم. افراد مسئول آن دستگاه را مي شناختيم. نحوه کارشان، نحوه تصميم گيري و برنامه ريزي کارشان را مي دانستيم. لذا يک نوع تفاهم بين ما برقرار بود. يعني در طول سال اگر مسئله خاصي پيش مي آمد، ما با آنان صحبت مي کرديم که مطمئن باشيم که به کارائي و موثر بودن و مثبت بودن کارشان توجه دارند و لذا تقاضائي که به ما مي دادند در ارتباط با آن بود. اگر يک دستگاهي مي آمد و مي گفت مثلاً من احتياج دارم که اين پول را خرج کنم براي اين که ده تا اتومبيل جيپ بخرم، براي اين که مي خواهم بفرستم به فلان ناحيه، براي اين که فلان برنامه را در فلان ناحيه اجرا بکنم، يا 15 نفر يا 20 نفر استخدام جديد بکنم، اين استدلال ها را که مي کردند، آن کارشناس مربوطه در سازمان برنامه مي دانست اينهاچنين کاري را واقعاً دارند مي کنند يا نمي کنند. يا اين که واقعاً توانائي اجراي يک چنين برنامه اي را دارند يا ندارند. هميشه يک گفت و شنودي روي محتواي کار و کيفيت کار بين ما و دستگاه اجرائي مربوطه وجود داشت. اين تفاهم سال به سال بهتر مي شد و سال به سال قدرت ما در تشخيص اعتباراتي که درخواست مي کردند و ظرفيت اجرائيشان وکيفيت کارشان روشن ترمي شد. ما همين طورکه خرد به خرد به جلو مي رفتيم، قدرت کنترل کننده و قدرت تشخيص دهنده مان بيشتر مي شد. که تمام قدرتي که سازمان برنامه دراين سال هاي اخير پيدا کرده بود از اين بود که ديگر چيزي نبود که از ديد ما پنهان باشد يا ناشناخته باشد. براساس همين وضعيت بودکه تفاهم وگفت و شنودمان با دستگاه هاي تقاضا کننده بودجه معني دارتر و بهتر مي شد.
آيا اين ادعا يا استدلال، که نه فقط درايران گاه گاهي مي شد، بلکه درجاهاي ديگر، مثلا درآمريکا، هم مي شود، درست است که بيشتر سازمان ها براي اينکه بودجه سال بعدشان تامين بشود سعي مي کنند که اعتباراتي که به شان تخصيص داده شده را خرج بکنند. در نتيجه در اواخر سال، به خصوص، سازمان ها هزينه زيادمي کنند براي اين که شرائط را بهتر بکنند براي دريافت بودجه سال بعد. اينها درايران مصداق داشت؟ اگر مصداق داشت چطور شما با آن روبرو مي شديد؟
مسلما مصداق داشت وهميشه دارد.براي اين که درهرمملکتي، درهردولتي تقاضا کننده اعتبار بودجه اي معين است کي ها هستند و تشخيص دهنده و کنترل کننده يک چنين برنامه ها و هزينه هائي هم معين است. دستگاه بودجه اي هم براي تشخيص و تعيين آن به وجود آمده است. بعدا دستگاه خزانه يا وزارت دارائي وجود دارد براي پرداخت و همچنين دستگاه ديگري هست براي حسابرسي و کنترل وبازجوئي هاي لازم. اين ترتيب همه جا هست و درنتيجه يک چنين مسائلي هم براي ما مطرح مي شد. ما سعي کرديم در اين دوره اي که يک سيستم اصلاح شده بودجه برنامه اي برقرارمي کنيم تمام اين مسائل را در نظر بگيريم و تمام اصول را رعايت بکنيم. درنتيجه، درشروع کار که بخشنامه بودجه صادر مي شد، دراين بخش نامه خط مشي هاي اقتصادي، سياست اقتصادي، خط مشي هاي دولت و اولويت هائي که دولت به شئون مختلفي که مسئوليتش را به عهده دارد مي دهد، معين مي شد. بعداً دستور اين که چطور تقاضا بايد ارائه شود، با چه جزئياتي و با چه کيفيتي و درچه مدتي، اينها را در بخشنامه بودجه مي گذاشتيم. بعد دوره اي (period) شروع مي شد که آنها مي بايست به اين سوالات ما جواب مي دادند. آن دستورالعمل و فورمولرهائي که برايشان مي فرستاديم را پُر مي کردند و به سازمان برنامه و بودجه مي فرستادند. يک دوره براي بررسي تقاضاهاي بودجه واصله (budgeting returm) بود. مرحله رسيدگي به تقاضاهاي اعتبار بودجه اي دستگاه ها بود که با چک و چانه زدن و صحبت کردن و بحث و گفتگو کردن در جلسات مختلف و گاه تجديد نظر و بازنگري هاي مختلف همراه بود. آن وقت مي رسيديم به مرحله تطبيقي که تمام اينها بايد با همديگر تلفيق بشود. تنها يک دستگاه که نبود. شايد تعدادشان بيش از دويست دستگاه بود. خلاصه حجم کار عظيم بود. با توجه به دستورالعمل ها و توصيه هاي مختلف اينها مي بايست با همديگر تطبيق داده شود. ازکارهاي مضاعف احتراز بشود. در مجموع يک بودجه تطبيق شده کاملي دربيايد که براي دولت، چه از جنبه جاري و چه از جنبه عمراني و دستگاه هاي انتفاعي دولت و دستگاه هاي عام المنفعه دولت، قابل قبول باشد و شکل کامل بودجه کل کشور، که درواقع بودجه بخش عمومي بود بصورت قابل عرضه به قوه مقننه دربيايد.
در اين مرحله که شما داد و ستد اوليه مربوط به تشکيل خود اقلام اعتبارات را با سازمان هاي مختلف داشتيد، آيااين کار معمولاً آسان انجام مي گرفت يا اين که دعوا بود؟ مبارزه بود؟
تمام بستگي به اين داشت که آن بخش مربوطه، قسمت مربوطه، درسازمان برنامه و بودجه تا چه حد دانش آن کار را داشت، اطلاعات کافي آن کار راداشت، ويک رابطه منظمي بادستگاه اجرائي مربوطه داشت. دراين باره تقريبا هيچ وقت ما مشکلي نداشتيم. جائي ما مشکل پيدا مي کرديم که يا ضعف درقسمت مربوطه سازمان برنامه بود، يا اينکه دستگاه اجرائي بيش ازحد منطقي تقاضا مي کرد و فشار مي آورد و احيانا يک نيروي سياسي هم پشت سرش داشت که حمايتش مي کرد. در چنين مواردي بود که ما گرفتاري پيدا مي کرديم. همان طور که عرض کردم غالبا با دخالت شخص خود من اين مسئله حل مي شد. اگر از دست خود من کاري برنمي آمد، با دخالت نخست وزيرحل مي شد. و اگر با دخالت نخست وزير هم حل نمي شد، مي رفتيم به شوراي اقتصاد در حضور اعليحضرت مطرح مي شد. مراحل رسيدگي به اين ترتيب بود. ولي من شخصا سعي مي کردم که درحد سازمان برنامه و رابطه ما با دستگاه اجرائي، اين مسئله را با رئيس دستگاه اجرائي مربوطه، يا وزير وزارتخانه مربوطه، حل بکنم که به مرحله بالا نرسد. مگر اين که استثنائا مواردي بود که احتياج به يک داوري سطح بالاتري داشت. درچنين مواردي مي رفتيم و يک داوري مي گرفتيم. ولي به هرصورت مسئله عمده اين بود که از نطر تکنيک و از نظر وظائفي که ما داشتيم و وظائفي که دستگاه تقاضا کننده داشت، يک نوع تفاهمي بين ما برقرار باشد، که بدانيم که تقاضائي که مي شود تقاضائي است منطقي و سعي کنيم پاسخي منطقي به آن تقاضا بدهيم.
 
نقش ارتش در فرايند بودجه
آيا قبل از اين که شما به تفاهم برسيد، به اين داد و ستد عملا سياسي- اداري برسيد، مقام هائي که درنهايت راجع به اين مسئله مي توانستند داوري بکنند، مثلاً نخست وزير و يا شاه، دخالت اوليه نمي کردند؟ يعني، فرض بکنيد، که شما با وزارت آب و برق سر بودجه کشمکش داشتيد. در چه مرحله اي به دخالت از بالا مي رسيد؟از ابتدا، و يا بعد؟
بعد بود. ببينيد اين روش بودجهprocess budgetingکه ما داشتيم جريانش از اين قرار بود که حدود شهريورماه ما بخشنامه بودجه سال بعد را صادرمي کرديم. معمولا دوماه وقت مي گذاشتيم براي اين که دستگاه ها جواب بدهند. يک ماهي مي گذاشتيم که اين تقاضاها درسازمان برنامه بررسي شود، لذا مي رسيديم به اول ماه دي. از اين تاريخ تا اول بهمن ماه را مي گذاشتيم براي تلفيق و رفع گرفتاري ها. معمولا هدف ما اين بود که در اول بهمن ماه بودجه را تقديم مجلس شوراي ملي کنيم، که دو ماه براي مجلس باشد که بررسي بکنند. يعني چه در مجلس شوراي ملي و چه در مجلس سنا، تا قبل از شروع سال نو، بودجه تصويب شده باشد. ما سعي مي کرديم که تمام مسائل را در سه ماهه پائيز انجام بدهيم، که آن مرحله يک ماهه اي که براي تلفيق و چاپ و نهائي کردن بودجه داريم خوب پيش برود و زياد دست پاچه نشويم. لذا در آن سه ماهه پائيز بود که ما کار تهيه و تنظيم ابتدائي را مي کرديم. ما معمولا با دستگاه ها تقريباً گرفتاري اساسي نداشتيم. همين طور که عرض کردم بيشتر موارد اختلاف درحد رئيس سازمان برنامه و وزير مربوطه و يا رئيس دستگاه مربوطه حل مي شد. در دو بخش بود که ما گرفتاري داشتيم و غالبا به داوري شخص اعليحضرت منتهي مي شد. يکي در بخش نفت و گاز و پتروشيمي بود که سه دستگاهي بودند، سه شرکت عمده اي بودند، که خيلي مستقل عمل مي کردند وگزارشات خودشان را به بالا مي دادند، يعني به شاه مي دادند. ضمنا، همين طور که عرض کردم، عواملي که روي عمليات اين سه شرکت اثر مي گذاشت، عوامل متغيري بود که تعيين کردنش خيلي مشکل بود، هم از نظر بازار بين المللي و تحولاتي که در بازار اين مواد نفتي و گازي به وجود مي آمد، هم از نظر تصميم گيري هائي که از نظر ميزان صادرات يا روابط بين شرکت نفت و شرکت هاي خارجي پيش مي آورد. اين اواخر مسائل مربوط به سرمايه گزاري ها و توسعه اين صنايع و تفکيک وظائف هريک از آنها هم مسائلي پيش آورده بودکه حل کردن آنها و تصميم گرفتن درباره آنها نياز به تصميم گيري درسطح خيلي بالا داشت. لذا اين چيزهائي بود اگرما با آنها به توافق نمي رسيديم به ناچار استدعاي تصميم گيري شخص اعليحضرت را داشتيم. يا اين که درزمينه رقم هاي بودجه اي و بودجه خود اين شرکت ها درمجمع عمومي شرکت ها مي رفتيم آن جا بحث مي کرديم، که مجمع عمومي شرکت نفت قبلا تحت رياست وزيردارائي بود و بعداً اساسنامه شرکت ملي نفت تغيير پيداکرده بود و نخست وزير رئيس مجمع عمومي شده بود. مديرعامل شرکت نفت درآن جا نظرات خود راعرضه مي کرد و چون رئيس سازمان برنامه هم عضو مجمع عمومي شرکت ملي نفت و هم درمجمع عمومي شرکت هاي پتروشيمي وگازبود، ما آنجا مسائلمان رامطرح مي کرديم و معمولاً درآن جا حل مي شد. درموردبخش ديگري که خيلي حساس بود وخيلي گرفتاري براي ما داشت، بخش نظامي بود. يعني هزينه هاي دفاعي کشور. درآنجا مطلقا تصميم گيري نهائي با اعليحضرت بود. معمولا هم اين طورمي شد که وزارت جنگ بودجه خودش را تنظيم مي کرد، چه براي نيروهاي سه گانه وچه براي سازمان هائي که خارج از سه نيروهاي تابع وزارت جنگ بودند. وزير جنگ بودجه ها را تنظيم مي کرد و به عرض اعليحضرت مي رساند و معمولا وقتي به ما ابلاغ مي کرد بودجه تصويب شده را به اطلاع ما می رساند.
منظور از سه نيرو، نيروهاي زميني، هوائي، دريائي است. سازمان هائي که خارج از سه نيرو بودند مثل....؟
مثل گارد شاهنشاهي، تسليحات ارتش و غيره.
در داخل ارتش شاهنشاهي است.
منظور واحدهائي است که جزء سه نيرو نبودند، وليکن وزارت جنگ مسئوليت آنها را به عهده داشت.
ولي منظورتان ژاندارمري و پليس نيست، شهرباني نيست آنها دوتا. . .
نه آنها تابع وزارت کشور بودند. اگرچه با آنها هم گاهي اوقات دردسر و گرفتاري پيدا مي کرديم، ولي قضيه در حد وزيرکشور و يا نخست وزير حل مي شد. امّا بودجه نيروهاي مسلح، بودجه ارتش، بعد از اين که اعليحضرت تصويب کرده بودند به ما ابلاغ مي شد. يعني آنها کارشان را مي کردند، و مي بردند به عرض اعليحضرت مي رساندند، بعدا به ما ابلاغ مي کردند که اين بودجه ارتش است. اين بدان معني بود که بودجه اي است که ما درآن نمي توانستيم دست ببريم و تغيير بدهيم، بايست همان طور که ابلاغ شده قبول شود. منتهي بعضي سال ها، شايد بيشترسال ها، اين طور بود که بودجه نظامي خيلي بيشتر از آن چه که ما توانائي پرداختش را داشتيم به ما ابلاغ مي کردند. اين را مي بردم حضور اعليحضرت و آن تغييراتي که ما درمرحله تطبيق به آن برخورد مي کرديم را به عرض مي رساندم. بعضي وقت ها خودشان تصميم مي گرفتند که کدام را کم بکنيم يا چه تغييري درآن بدهيم. بعضي وقت ها مي گفتند نمي شود، و يا اين که برويد با رئيس ستاد صحبت بکنيد. که من زنگ مي زدم به رئيس ستاد، که در دوره من بيشتر تيمسار ارتشبد ازهاري(87) بود، با ارتشبد صحبت مي کردم. مي گفتند خيلي خوب، من بايد به عرض اعليحضرت برسانم. لذا اول به عرض مي رساند و سپس با من صحبت مي کرد و درنتيجه بعضي تغييرات دربودجه وزارت جنگ داده مي شد.
اين در برنامه پنجم هست که شما رئيس سازمان برنامه و بودجه بوديد. در دوراني که شما معاون نخست وزير و رئيس بودجه بوديد چطور بود؟
آن هم همين طور بود. منتهي درآن قسمت بعدي که من رئيس سازمان برنامه و بودجه و وزيرمشاور بودم خودم مستقيما اين کار را انجام مي دادم. درموقعي که معاون نخست وزير بودم، يا هنوز رسما معاون نخست وزير نبودم وليکن عملا معاون نخست وزير بودم، اين مسائل را به نخست وزير مي گفتم و مشترکا با نخست وزير مي رفتيم حضورشان. نحوه کار همان بود. مسائل فرق نمي کرد. خوب خاطرم هست همان سال هاي اول که من مسئوليت بودجه کل کشور را داشتم، اگر اشتباه نکنم مربوط به سال 1345 ميشد، بودجه سال 1345مطرح بودکه در اسفندماه، زمستان 1344، اين بحث را داشتيم. نخست وزير طي جلسات و بررسي هائي که کرد قانع شد و هردو به اين نتيجه رسيديم که بايستي بودجه ارتش کم بشود. لذا مشترکا حضور اعليحضرت شرفياب شديم. آقاي نخست وزير درآن موقع رئيس غيررسمي من بودند و آقاي مهندس اصفياء رئيس رسمي. لذا هر سه رفتيم حضور اعليحضرت و گزارش بودجه را حضورشان دادم و عرض کردم که ما تمام رسيدگي ها را کرده ايم. بودجه همه دستگاه ها را فشرده ايم، و درآمدها را هم تا آن جائي که ممکن است، خوش بينانه پيش بيني کرده ايم. معذلک چنين کسري داريم که قابل قبول به نظرنمي رسد. تنها راه حل اين است که بودجه ارتش تقليل پيدا کند. اعليحضرت از اين حرف من ناراحت شدند وگفتند شما برويد مطالعه کنيد و ظرف 15 روز براي من جواب بياوريد که بودجه کشورهاي پاکستان، عربستان سعودي، ترکيه و سوئيس چه تغييري داشته و از نظر هزينه هاي نظاميشان درآن سال چه پيش بيني هائي کرده اند.
چه تغييري داشت؟
فرمودند دربودجه هريک از اين کشورها چقدر اضافه شده، افزايشش را به من گزارش بدهيد. من برگشتم به سازمان برنامه و با فرستادن تلکس به سفارتخانه هاي مربوطه ارقامي خواستم و نتيجه اين بود که تمام اين چهارکشوربودجه شان چيزي حدود30 درصد به طور متوسط بالا رفته بود. 
اعليحضرت قبلا اينها را مي دانستند که اين چهار کشور را گفتند؟
حتما مي دانستند. من وقتي شرفياب شدم، که گزارش را عرض بکنم وضع دراين چهار کشور چطور است. ايشان گفتند که بله اين را ما مي دانستيم. ضمناً به دکتر اقبال گفته ام، مديرعامل شرکت نفت، که يک صحبتي با کنسرسيوم بکند و شايد درآمد نفتي را افزايش بدهيم و اين مساله کسر بودجه رفع بشود. معذلک آن سال سال خوبي به نظر بنده بود و درآمدها جواب هزينه ها را، آن طوري که اعليحضرت مي خواستند و ما اضافه کرده بوديم، داد.
يک نکته درمورد بودجه ارتش؟ قاعدتاً تصوري که خود ارتش يا اعليحضرت از بودجه ارتش مي کردند، و، درنهايت، رقمي که به آن مي رسيدند، مي بايست درقالب بودجه کل مملکت، و به عنوان درصدي از اين بودجه، منطقي باشد. نه؟ اين را حساب مي کردند، يا اين که ناگهان يک رقمي مي آمد و شما مي بايستي به طريقي به آن رقم برسيد؟
از ديد اعلحيضرت و کساني که بودجه ارتش را تهيه مي کردند، يک برنامه هائي تصويب شده بود. يعني روال عادي و مستمر داشت. براساس آنها، و سابقه گذشته، و دستورات جديد که داده شده بود، بودجه را تهيه مي کردند وحضور اعليحضرت مي بردند. اعليحضرت روي افکار و نظراتي که درمورد نحوه اداره ارتش و فرماندهي آن داشتند، بودجه را با تغييراتي تصويب مي کردند. اگر خيلي رقم بالا بود و خيلي اقلام جديدي بود، آنها را مطرح مي کرديم و مي گفتيم که بايد تجديد نظر بشود. يا اين که تغيير پيدا کند. معمولا مي فرمودند که با رئيس ستاد صحبت کنيد. من با رئيس ستاد که صحبت مي کردم و توضيح مي دادم، ايشان مي گفتند خيلي خوب من با فرماندهان نيرو صحبت مي کنم و بعدا به شما اطلاع مي دهم. معمولا يا خودشان اطلاع مي دادند يا اين که دستور مي دادند به مسئول بودجه ارتش که بيايد با من صحبت بکند. گاه وارد جزئيات مي شديم. چون نحوه کارمان مثل ساير دستگاه هاي ديگر نبود. اطلاعات محرمانه بود. همه چيز را نمي گفتند. ولي درحدي که با کليات و ارقام عمده بودجه و با منابع بودجه آن سال تطبيق پيدا کند، گفت و گو و مذاکره مي شد.
فرماندهان ارتش، رئيس ستاد بزرگ ارتشتاران، يا وزير جنگ، اينها به آن مسئله اي که شما با آن روبرو بوديد، آگاه بودند؟ نسبت به آن حساسيت داشتند؟ مي خواستند به تفاهم برسند؟ يا اين که چون پشتشان به شاه بود و بعد خودشان هم يک مواضع نسبتا قدرتمندي داشتند، فکر مي کردند که هرچه که بگويند همان هست و بايستي به همان طريق عمل بشود؟
از نظر شکل تنظيم بودجه، چون ارتش مدل هاي کار را از مستشاران امريکائي فراگرفته بود، سيستم بودجه اي شان تقريباً مشابه سيستم بودجه برنامه اي ما بود. يعني مدل کار را از آنها گرفته بودند و طوري عمل مي کردند که کم و بيش همان سيستم بودجه برنامه اي ما بود، منتها با يک ديد خاص نظامي. از نظر محتوا، برنامه هاي اين نيروها به اين قرار بود که يک مقداري مربوط به عمليات عادي و جاري بود، آن چيزي که سال قبل هم انجام شده بود. تعداد افراد هر نيرو و تغييري که درتعداد وسطح حقوقشان داده شده که طبعا اجتناب ناپذير بود به اضافه برنامه هاي جديدي که شروع مي کردند، يا طرح هائي که جديدا تصويب مي شد. اين برنامه هاي جديد را قبلا بررسي و تهيه کرده بودند و فرمانده کل شان که اعليحضرت بودند، تصويب کرده بودند. لذا براين اساس بودجه شان را تنظيم مي کردند و به ما مي دادند. چون استقلال داشتند ازنظرمالي و بودجه اي جزئيات آن را به ما نمي دادند. وليکن ما از ايشان مي خواستيم که حداقل درشکل مواد هزينه وطبقه بندي هائي که ما داشتيم، چه از نظر هزينه هاي جاري، يعني پرسنلي و اداري، وچه از نظر هزينه هاي سرمايه اي و هزينه هاي متفرقه، دستورالعمل ما را رعايت کنند. براي اين که درشکل بودجه کل کشورمي بايستي شکل بودجه آنها با ترتيب و روش ما منطبق باشد. آنها جداول را پُر مي کردند و به ما اطلاعات لازم را مي دادند از نظر اين که هزينه هاي پرسنلي، اداري، سرمايه اي و متفرقه چقدر است. اينها را به ما مي دادند و گاه سوالاتي از ما داشتند که به آنها پاسخ مي داديم. يعني از نظر تکنيک کار با هم تفاهم داشتيم و اشکالي وجود نداشت. از نظر ادامه قسمت هاي اصلي(Hard Core) برنامه هاي گذشته، آن هم مشکلي نداشتيم. ما مشکل مان بيشتر روي خريدها بود و روي برنامه هاي جديدي بود که تصويب مي شد. اين نوع اقلام عمده بود که اضافه مي شد. آن چه درحد امکانات بودجه اي بود با آن مشکلي نداشتيم. اما اگرتقاضاهاي جديد فشار زياد مي آورد به ساير بخش ها و سهم ارتش را درمجموع زيادتر ازآن حدي که منطقي جلوه مي کرد نشان مي داد، آن وقت بود که ما متوسل مي شديم به اعليحضرت که دستور بفرمايند يک تجديد نظري بشود. دراين قبيل موارد يا رئيس ستاد بزرگ ارتشتاران خود اين کار را مي کرد، يا اين که اگر مشکلي داشت و يا اين که مي خواست بيشتر ما را درجريان بگذارد، به فرماندهان نيروهاي سه گانه دستورمي داد که بيايند با ما مذاکره بکنند. آنها معمولا مسئول بودجه اي شان را مي فرستادند يا کسي که درآن فرماندهي مسئوليت کل اين قبيل مسائل را داشت مي آمد با ما مي نشست و صحبت و استدلال مي کرد. او نظرات ما را گوش مي داد و احيانا بودجه درخواستي را اصلاح مي کرد. اين رويه اي بود که عمل مي کردند. ولي به طور کلي بودجه ارتش يک بودجه اي بود که طرز کار و رفتارش با ما و با ساير سکتورها فرق داشت.
درمورد سال 45 که مي فرمائيد، به نظر مي رسد که دو اتفاق افتاده بود. يکي اين که شاه درمورد افزايش بودجه ارتش درکشورهاي خاصي که مورد نظر ايشان بوده مطالعه کرده بود، و دوم اين که، به احتمال زياد، پيش بيني کرده بود راجع به اين که درآمد نفت ممکن است آن سال بالاتر برود، و يا حداقل امکانش هست که بالاتر برود. آيا معمولا اين طور عمل مي شد؟ يعني وقتي فشار مي آمد براي بالا بردن هزينه، يک پيش بيني نيزدرمورد بالا رفتن درآمد انجام مي گرفت؟ بعضي ها معتقدند که اين جريان غالبا بدون توجه به نيازمندي هاي ديگر کشور انجام مي گرفت، به ويژه در مورد افزايش بودجه ارتش؟
تقريبا درآن سال هاي قبل از انقلاب تحول بودجه ارتش خيلي زياد نبود، يعني هيچ گاه يک جهش خيلي زيادي نمي کرد. البته سال به سال ميزان آن بيشترمي شد. مساله برسر آن اضافات بود که چقدر بايد باشد و چطور نشان داده شود. اين يک تصميم گيري شخص اعليحضرت بود که باتوجه به نيازهاي ارتش تصميم مي گرفتند. ايشان خودشان خيلي سخت گير بودند. درعين حال که اين امتياز را داشتند که خودشان شخصا تصميم بگيرند روي رقم نهائي، بودجه هريک ازنيروها را طوري تعيين مي کردند که درحد منطقي باشد. مسئله ديگري که در مورد ارتش وجود داشت يک قراري بودکه اعليحضرت با امريکائي ها گذاشته بودند . به اين ترتيب که يک کميسيوني در وزارت دفاع امريکا براي خريدهاي ايران ايجاد شده بود که خريدها از طريق آن انجام مي شد براي اين که دست کساني که مي خواهند سوء استفاده بکنند، يا کميسيون بگيرند، بسته باشد. خريدهائي که در داخل امريکا مي شد، که قسمت عمده خريدهاي ارتش بود، از طريق آن کميسيون بود و فروشنده يا سازنده مستقيما به ارتش ايران تحويل مي داد. ولي در اين قرار يک توافقي هم با آمريکائي ها شده بود، شايد با انگليسي ها و با فرانسوي ها هم، که خريدهائي که از آنان مي شد، الزاماً به صورت نقد نباشد. مثلا يک خريدي، فرض کنيد ده يا بيست هواپيمائي که خريداري مي شد، اول يک پيش پرداخت داده مي شد، بعدا براساس قراردادي قسط مي پرداختند. آن چه که درسال مربوطه مي بايست پرداخته شود دربودجه ارتش گذاشته مي شد که پرداخته مي شد، ولي ما هيچ اطلاعي نداشتيم که تعهد کلي براي سال هاي بعدي چه هست. يعني يک نوع خريد و تامين مالي خاصي انجام مي گرفت که ازکنترل ما خارج بود و درحساب هاي ما انعکاسي نداشت. اين بودکه به ارتش يک آزادي عمل مي داد که اگر احيانا بودجه امسال اجازه ندهد که برنامه خريد لوازم و تجهيزات معيني اجرا بشود، لوازم و تجهيزات به صورت اقساطي خريداري مي شد و سال به سال اقساطش در بودجه سال گذاشته مي شد.
يک سوال ديگر بکنم دراين مورد که مهم است. خريدهائي که ارتش ايران از امريکا مي کرد، يا کلا يا عمدتاً، از طريق وزارت دفاع امريکا انجام مي گرفت و به اصطلاح negotiation هم با وزارت دفاع امريکا بود؟
بله. در ايران تيمسار ارتشبد طوفانيان(88) مسئول خريدها بود که زير نظراعليحضرت خريدها صورت مي گرفت و با وساطت مستقيم وزارت دفاع امريکا انجام مي گرفت.
ارتشبد طوفانيان در واقع به وزير دفاع و يا وزارت دفاع امريکا مي گفت ماچه مي خواهيم و از کي مي خواهيم، و بعد آن وقت او هم از آن طريق اين را. . .؟
بله. اجراي تصميمات خريد با تيمسارطوفانيان بود. اوکه درعين حال رئيس تسليحات ارتش هم بود، يعني ضلع صنعتي ارتش وصنايع نظامي زير نظرش بود، خريدهاي عمده اي که در زمينه تسليحات و صنايع نظامي لازم مي شد را انجام مي داد. لذا ايشان تقاضاها را مي گرفت. بعد از اين که اعليحضرت تصويب مي کردند که اين لوازم لازم است، ايشان منعکس مي کرد به امريکائي ها، و کميسيون مربوطه در وزارت دفاع امريکا اقدام مي کرد. به دنبال آن خريد انجام مي گرفت. تامين مالي و ترتيب قسط بندي نيز در آن جا صورت مي گرفت.
ولي، طوفانيان الزام داشت که انتخاب خريد را نزد شاه توجيه بکند؟ الزام نداشت که نزد دولت توجيه بکند که چرا ما داريم به اين طريق مي خريم، و چرا به اين قيمت داريم مي خريم، و چرا نياز داريم ؟ به دولت اصلاً کاري نداشت؟
او به دولت کاري نداشت. حتي وزير جنگ هم زياد نقشي نداشت. رابطه نيروها با شخص اعليحضرت بود و بودجه ها تهيه مي شد و درستاد بزرگ ارتشتاران تلفيق مي شد و براي تصويب اعليحضرت تقديم مي شد.
از اولي که شما واردکار بودجه بندي شديد، اين جريان اين طوري بود؟ يعني چيزي نبود که در يک زمان خاصي انجام بگيرد. از ابتدا همان طور بود، يعني routine سيستم بود؟
سيستم قبلي ارتش اين بود که ارتش از نظر مالي استقلال داشت، وليکن وزارت دارائي يک ناظر مالي درآن جا داشت. ناظر مالي وزارت دارائي در وزارت جنگ يک وظيفه نظارت مالي داشت و از طرف دولت پرداخت ها راکنترل مي کرد. ولي درابتداي کابينه هويدا و در زمان وزارت دارائي جمشيد آموزگار وزارت دارائي موافقت کرد، البته به دستور اعليحضرت، که ارتش از نظر مالي استقلال کامل داشته باشد و حتي ديگر وزارت دارائي ناظرمالي هم درآن جا نداشته باشد. لذا دفتر نظارت مالي وزارت دارائي در وزارت جنگ منحل شد.
 
مجلس و فرايند بودجه
درمرحله بندي بودجه هستيم. شما براساس برقراري ارتباط با سازمان هاي مختلف دولت، نيازمندي هاي بودجه هرکدام را مشخص مي کرديد. بودجه به صورت سند بودجه درمي آمد و به مجلس داده مي شد. تا اين زمان مجلس با اين بودجه کاري نداشت. زماني که بودجه به مجلس داده مي شد، آن وقت مي رفت قاعدتاً به کميسيون بودجه مجلس؟
وقتي بودجه توسط نخست وزير به مجلس داده مي شد، نخست وزيردر واقع سياست هاي اقتصادي دولت را توجيه مي کرد و توضيح مي داد که بودجه تقديمي با چه حجمي و اقلامي، البته اقلام عمده اش، براي تصويب تقديم مجلس مي شود، و از پشت تريبون لايحه بودجه رابه رئيس مجلس تقديم مي کرد و رئيس مجلس آن را به کميسيون بودجه ارجاع مي کرد. کميسيون بودجه در طول مدت لازم وارد شور و بحث تبصره هاي بودجه و جزئياتش مي شد. به خصوص شور تبصره ها خيلي مهم بود. چون تبصره ها در واقع خود يک قانونگزاري جديدي براي مسائل مالي دولت بود. ابتدا تبصره ها شور و بحث و تصويب مي شد، سپس اقلام و ارقام موردسوال وبحث قرار مي گرفت. ولي درآن مدت نه سالي که من مسئوليت بودجه را داشتم، تقريبا تغييري در ارقام داده نمي شد، چون تغيير و دستکاري درآن خيلي پيچيده بود. دست زدن به يک رقم، به خصوص در زمينه هاي هزينه يک گرفتاري هائي ازنظر تغييرجداول ايجاد مي کرد. بيشترسعي مي شد که ما اعضاء کميسيون را قانع کنيم که سياست هاي متخذه و وظائفي که وزارتخانه ها دارند و منعکس درسند بودجه است درست است و مورد تائيد قرار مي گيرد. موارد تغيير خيلي کم بود. بيشتر در قسمت درآمد بود که بحث و گفتگو زياد مي شد و گاهي هم در آن جا تغيير داده مي شد. ولي درمجموع، ظرف اين نه سال، بودجه ها خيلي خوب و دقيق تهيه شده بود. تقريبا بحث زيادي راجع به ارقام پيش نمي آمد. بيشتر بحث و گفتگو روي تبصره هاي بودجه بود. چون نخست وزير از وزيران و مسئولين دولتي خواسته بود که هرقدر بحث و جدل با سازمان برنامه و بودجه دارند در داخل دولت حل شود. لذا وزارتخانه ها به کميسيون بودجه براي رفع مشکل خود رجوع نمي کردند. دعواها قبل از تقديم بودجه طي شده بود.
يعني تبصره ها بيشترمربوط به . . .؟
مقررات و تغييرقوانين و بعضي مسائل مالي که پيش مي آمد. اين درواقع يک نوع قانونگزاري براي آن سال به خصوص بود، براي اين که بعضي مشکلات اجرائي دستگاه ها رفع بشود. بعضي ها اجازه خرج بود. بعضي تبصره ها براي اين بود که دريافت ها و درآمدها جنبه قانوني پيدا کند. بعد از اين که بودجه در کميسيون بودجه مورد تصويب قرار مي گرفت، به جلسه علني مي آمد. آن جا بود که در واقع شروع يک نوع زور آزمائي بين مجلس بود و دولت و نمايندگان مخالف و موافق دولت صحبت مي کردند. بحث هاي خيلي جالب و بعضا داغي روي سياست دولت صورت مي گرفت، چه در زمينه سياسي و چه در زمينه برنامه هاي اجرائي. وقتي يک موافق صحبت مي کرد بعدش يک مخالف صحبت مي کرد و درآخر کار رؤساي دو فراکسيون اقليت و اکثريت صحبت مي کردند و بعدا هم نخست وزير به مخالفين و نکات تذکر داده شده موافقين را تاييد مي کرد و يا توضيح مي داد. بعدا راي گرفته مي شد و بودجه تصويب مي شد. البته بايد توجه داشت که لايحه بودجه به صورت يک شوري مورد شور و بحث قرار مي گرفت. نظير لوايحي که با قيد فوريت تقديم مجلس مي شد.
نظر عمومي، فکر مي کنم اين حرف صحيح باشد، نظر عمومي اين هست که مجلس درارتباط با بودجه عملا يک جورRubber Stamp بود. شما بودجه را مي داديد با اين شناخت که بودجه را مجلس تائيد مي کرد و تصويب مي کرد. حالا بعضي ها بعضي حرف ها را مي زدند که ممکن است بيشتر شبيه يک نوع نمايش بود. درعمل شما چقدر مجلس را، به خصوص کميسيون بودجه مجلس را، جدي مي گرفتيد؟ چگونه فکر مي کرديد که اين مطالب مي بايستي برايشان توجيه بشود يا نشود؟ به عبارت ديگر آيا اين فرآيند را شما خودتان اصلا جدي مي گرفتيد يا نه؟
کميسيون بودجه مجلس و کميسيون دارايي سنا هردو براي من شخصا خيلي مهم بودند. به اين جهت در تمام جلسات آنها شرکت مي کردم. مي توانم بگويم شايد بيش از يک ماه يا يک ماه و نيم وقت من در ماه هاي بهمن و اسفند صرف حضور و بحث درکميسيون بودجه مجلس شوراي ملي و بعداً درکميسيون دارائي سنا مي شد.
هم وقتي که رئيس سازمان مرکزي بودجه و معاون نخست وزير و هم وقتي که رئيس سازمان برنامه بوديد درهردو مورد شما . . .؟
درهردو مورد، مگر اين که کارهاي فوق العاده اي پيش مي آمد که از معاونينم خواهش مي کردم که به جاي من شرکت کنند. لذا ما سعي مي کرديم درسطح کميسيون بودجه مجلس شوراي ملي و کميسيون دارائي سنا نقش خودمان را درست ايفا کنيم و نمايندگان را قانع کنيم. تمام بحث ها و صحبت هاي آنها را گوش مي داديم و تقريبا مي توانم بگويم هيچ موقعي پيش نيامد که برخوردي بشود و يا اين که کاري آنها بکنند که ما يک عکس العمل تندي نشان بدهيم، به هيچ وجه. خيلي رابطه خوبي داشتيم و تفاهم خوبي برقرار بود. به خصوص وقتي نمايندگان مي ديدند که ما با چه دقتي اين بودجه را تهيه کرده ايم و تمام سوالاتي را که مي کنند، جواب درست برايش داريم. ولي معذلک مواردي پيش مي آمد، به خصوص وکلاي مخالف بحث هائي درميان مي گذاشتندکه دخالت رئيس مجلس لازم مي شد. ما مي رفتيم جلسه مي کرديم در دفتر رئيس مجلس و آن جا مسائل را به داوري ايشان واگذار مي کرديم. يا در مجلس سنا به همين ترتيب. چون شخص سناتورسجادي،(89) که درآن سال ها نايب رئيس مجلس سنا هم بود، شخصا رئيس کميسيون دارائي بود و چون ايشان قبلا چند بار وزيردارائي شده بودند و مسائل مالي را خوب مي دانستند، پيش از آن که ما سعي کنيم جواب ايرادگيرندگان و سناتورهاي عضوکميسيون را بدهيم خود سناتورسجادي جواب آنان را مي داد. لذا يک همکاري خيلي صميمانه و خوبي بين ما وجود داشت. تقريباً در سنا هيچ وقت مسئله خاصي نداشتيم. به خصوص که تصويب بودجه از مختصات مجلس شوراي ملي بود. مجلس سنا بيشتر به تبصره ها توجه داشت و درمورد بودجه يک نظر مشورتي مي داد. تصويب بودجه قانونا وظيفه مجلس شوراي ملي بود.
من يک بار ديگر باز اين سوال را بکنم، بعد رد مي شويم. يعني يکي از دلائل اين که اين مسائل را نداشتيد منوط به اين بوده که بودجه خوب درست مي شد و قابل توجيه بود؟ برايشان شرح مي داديد که چرا جريان اين طوري است و بعد آنها هم به مسئله خاصي . . .؟
بله. درآن مدتي که من با مجلس تماس داشتم، اين اطمينان را داشتند که همان جنگي را که آنها مي بايستي بکنند، ما قبلا درسازمان برنامه کرده ايم. يعني مي ديدند که وقتي نماينده وزارتخانه مربوطه مي آمد آن جا يک حرفي مي زد، سازمان برنامه همان نظري را داشت که کميسيون بودجه مي خواست ابراز بکند. مواردي که يک عضوي سوال مي کرد که ما در طرف دستگاه اجرائي قرار مي گرفتيم خيلي کمتر بود از مواقعي که ما و عضو کميسيون بودجه در يک جبهه بوديم و دستگاه اجرائي در طرف ديگر. مردم و رسانه هاي گروهي چون تمام جزئيات را از داخل نمي ديدند، به نظرشان مي آمد که بودجه اي که ما داده ايم عينا مجلس تصويب کرده و قاعدتا مجلس فقط يک مهر تصويب زده است. ولي درعمل اين طور نبود. ما که شاهد و دست اندرکار بوديم خيلي شاهد ابراز عقايد آزاد در کميسيون بودجه بوديم. بحث خيلي درآنجا جدي بود و وارد متن موضوعات و سياست ها مي شديم. و خيلي بحث هاي جدي داشتيم.
هيچ موردي بود که شما بگوئيد که دراين زمينه ها بي خود بحث نکنيد چون قبلا تصميم گرفته شده ؟
چرا پيش مي آمد. يک موردش که به عنوان مثال بايد بگويم، در يکي از اين سال هائي که من از بودجه دفاع مي کردم، راجع به هزينه ها در قسمت عمراني تقاضاي بعضي از نمايندگان عضو کميسيون بودجه اين بود که اعتبارات شهرسازي افزايش پيدا بکند، براي اين که شهرها از نظر اگو، و از نظر تسهيلات بهداشتي، و از نظر تأسيسات شهري و غيره، دچار اشکال هستند و بايستي اعتبارات افزايش داده شود، تا اين که مردم شهرها راضي تر باشند و مثلاً درموقع حوادث اماکنشان حفظ شده و زندگيشان بهتر شود. من قانع شدم که حرفشان درست است. به هرحال وقتي اين را بردم در شوراي اقتصاد، موقعي که به تقاضاي من اين مسئله در دستور جلسه قرارگرفت، با عکس العمل زياد خوبي ازطرف اعليحضرت مواجه نشدم. براي اين که استدعاي من اين بود که اين بودجه در صورتي به راحتي به تصويب مي رسد که ما اين اعتبارات را تغيير بدهيم و افزايش بدهيم چون نمايندگان مجلس با اصرارمي خواستند. ولي از اين که من در مقابل اعليحضرت تکيه کرده بودم روي نظرات کميسيون بودجه مجلس و وکلاي مجلس، ايشان ناراحت شدند و گفتند اين نوع مسائل را ديگر به اين صورت پيش من مطرح نکنيد. منظورشان اين بودکه دولت بودجه اي صحيح و منطقي تهيه و تنظيم کرده است و نمايندگان عضو کميسيون بودجه نبايد آن را تغيير دهند.
اين درچه سالي بود.
زمستان سال 1355.
اقاي دکتر مجيدي دوسوال ديگر من دارم در اين بخش، يعني مربوط به دوراني که شما رئيس دفتر مرکزي بودجه و معاون نخست وزير بوديد. يکي مربوط به اين هست که وقتي بودجه را شما تعيين و تهيه مي کرديد، بخش خصوصي در اين زمينه چه نقشي داشت؟ آيا ارتباطي داشتيد با بخش خصوصي؟ شيوه اي که آنها روي مسئله بودجه تاثير مي گذاشتند چه بود؟
درآن دوران که قبل از سال 1346 است، ما اصلا به بخش خصوصي کاري نداشتيم وبخش خصوصي هم با ما کاري نداشت. چون اعتباراتي که در برنامه سوم بودودربودجه دولت بود فقط براي بخش دولتي بود. به اين جهت هيچ ارتباطي بين بودجه وبخش خصوصي وجود نداشت. دربررسي برنامه وتعيين خط مشي ها وسياست هاي متخذه دربرنامه سوم عمراني اشاراتي به بخش خصوصي شده بود. ولي حتي برنامه هم آن طورکه در برگيرنده تمامي اقتصاد مملکت باشد، به صورتي که خطوط اصلي فعاليت بخش خصوصي هم در آن مشخص شده باشد، نبود. البته درکليات برنامه راجع به تمام اقتصاد مملکت صحبت مي شد، وليکن هيچ اشاره مشخص و دقيقي به فعاليت بخش خصوصي نبود. بودجه که اصلا ارتباطي به آن نداشت.
يعني اگر هم ارتباطي مي داشت در زماني که برنامه تهيه مي شد عمدتا از طرف نمايندگان مجلس يا چيزي شبيه مي گذارد روي زندگي شان. آيا اينها تاثيريآن بود. منظورم اين است که شما وقتي که تخصيص بودجه مي کنيد، مثلا در سکتورهاي مختلف، مثل کشاورزي، قاعدتاً يک افرادي هستند، مالکين، زمينداران، و غيره، که اين بخش برايشان جالب هست، براي اين که تاثير input) ) در اين کار داشتند؟
برنامه سوم زماني تهيه و تنظيم شد و به تصويب رسيد و به اجرا گذاشته شدکه هنوز انقلاب ششم بهمن صورت نگرفته بود. خيلي چيزهائي که در انقلاب 6 بهمن اقدام شد، آن 6 اصل انقلاب سفيد، اصلاً در برنامه منظور نشده بود. يعني يکي از جنبه هاي عدم موفقيت کار برنامه ريزي همين بود که انضباط برنامه ريزي محترم شمرده نمي شد. درنتيجه در موقعي که مي بايستي به ما اطلاعات کافي داده مي شد که براساس آن برنامه اي جامع تنظيم بشود، آن اطلاعات درآن موقع به ما داده نشده بود. چهارماه و اندي ازشروع برنامه سوم گذشته بود که يک باره اين 6 اصل انقلاب، که بعضي هايش، همان طور که قبلا ذکرکردم، مثل اصلاحات ارضي، بحث شده بود و درموقع تهيه برنامه سوم، توصيه هم شده بود، وليکن کنارگذاشته شده بود. بدون مقدمه اصلاحات ارضي مطرح شد که خود اثرات خيلي عميقي روي بخش کشاورزي، روي بخش هاي توليدي کشور، و غيره داشت. ملي شدن جنگل ها و مسئله سهيم شدن کارگران درمنافع کارخانجات همين طور. اثراتي روي بخش هاي مربوطه مي گذاشت که در برنامه پيش بيني نشده بود. مثلا سپاه دانش، اعتبار براي يک چنين برنامه اي در برنامه عمراني سوم پيش بيني نشده بود. سپاه بهداشت و سپاه نوسازي و ترويج هم همين طور بود. اينها همه برنامه هاي جديدي بودند که با اعلام انقلاب 6 بهمن سال 42 به اجرا گذاشته شد، در حالي که در برنامه سوم اصلا پيش بيني نشده بود.
 
واکنش هاي وزارت دارائي به تغيير محل سازماني بودجه
مطلب بعدي مسئله رابطه بين بودجه، حالا که از وزارت دارائي درآمده بود، با خود وزارت دارائي و رابطه شما به عنوان کسي که مسئول بودجه بود با وزير دارائي؟
دردوره اي که هويدا وزيردارائي بود، کمال پشتيباني و حمايت از اين فکر انتقال بودجه از وزارت دارائي به سازمان برنامه مي شد. شخص هويدا دستورات قاطع داده بود به معاونينش و به مديران کل وزارت دارائي که با ما همکاري کنند و کمک کنند که اين انتقال صورت بگيرد و وظيفه تهيه و تنظيم بودجه بيايد به سازمان برنامه . ولي بعد از اين که هويدا نخست وزيرشد و دوره کوتاهي که فرهنگ مهر(90) کفيل بود، جمشيد آموزگار شد وزيردارائي. با آمدن جمشيد آموزگار وضع عوض شد. اولا روزي که من رفتم از روي ادب جمشيد آموزگار را ببينم و چون يک سفري به امريکا در پيش داشتم هم تبريک وزارتش را بگويم و هم خداحافظي کنم، جمشيد آموزگار اظهار داشت که وظيفه بودجه خيلي مهم است، شما همين کار را در وزارت دارائي به صورت معاون من انجام بدهيد. من تمام امکانات را در اختيارتان مي گذارم تا اين کار بودجه را، به جاي اين که در سازمان برنامه بکنيد در وزارت دارائي بکنيد. من با اظهار سپاس گفتم که درهرصورت چون فردا به سفر خارج مي روم، اين مسئله الان براي من مطرح نيست. من بايد بروم، برگردم، ببينم چکار بايستي کرد. ايشان، از آن روزي که آمد به وزارت دارائي، در اين فکر بود که بودجه را نگذارد از وظايف وزارت دارائي بيرون برود. لذا موقعي که لايحه انتقال بودجه از وزارت دارائي به سازمان برنامه دردولت تهيه شد، با وجود مخالفتي که باطنا آقاي آموزگار داشت نه علنا، و لايحه به مجلس رفت، درمجلس قوام صدري،(91) که معاون پارلماني وزارت دارائي بود، ظرف تقريباًمي توانم بگويم يکسال، يکسال ونيم، در کميسيون ها کارشکني مي کرد و نمي گذاشت که اين لايحه به تصويب برسد. تا اين که به صورت خيلي ناقصي از مجلس شوراي ملي گذشت و به مجلس سنا رفت. درسنا، همان طور که قبلا توضيح دادم، رياست کميسيون دارائي با سجادي بود. سناتور سجادي نايب رئيس مجلس سنا به علت سابقه وزارت دارائي و تسلطي که به موضوع داشت کاملا فکر را فهميده بود و آن را تائيد مي کرد. سناتورسجادي بودکه اين پيشنهاد را کرد که چون رئيس دفتر مرکزي بودجه بايستي درمقابل مجلس جوابگو باشد، درنتيجه بايد يک سمت سياسي داشته باشد. چون با تمام دستگاه ها کار مي کند و درامورمالي و بودجه بازوي نخست وزير است، لذا بايد مقام معاونت نخست وزير را داشته باشد. او اين تغيير را درآن لايحه داد و دراين شرايط بود که لايحه به تصويب سنا رسيد و بعدا وقتي که سنا تصويب کرد، مجلس شوراي ملي هم آن را تأييد کرد و به اين ترتيب انتقال صورت گرفت. درآن موقع من مقام سياسي نداشتم و با تصويب اين لايحه، به صورتي که درسنا اصلاح شده بود، به سمت معاون نخست وزيرو رئيس دفترمرکزي بودجه به حضور اعليحضرت معرفي شدم.
اين درچه سالي بود.
شهريورماه 1345.
باز دوراني که منصور نخست وزير شد تا شهريورماه 1345 اين کاري که شما مي کرديد به صورت غيررسمي ود، يعني تصويب نخست وزير بود، تصويبنامه دولت نبود که حالا بودجه را براين اساس عمل مي کنيم. درنتيجه زماني که آموزگار وزير دارائي شد، هنوز تصميم قطعي، به اصطلاح ساختاري، راجع به اين که بودجه کجا باشد گرفته نشده بود. يعني از مجلس نگذشته بود، بنابراين..
درظرف اين مدت، چون قانوناً وزارت دارائي مسئول بودجه بود و معاون پارلماني وزارت دارائي که قوام صدري بود درواقع جوابگوي نمايندگان مجلس بود، درخارج ازجلسه مطالب و جواب ها را من تهيه مي کردم، ولي قوام صدري بودکه درمجلس پشت تريبون صحبت مي کرد. ولي پس از اين که اين قانون گذشت، آن وقت خود من درمجلس جوابگوي نمايندگان بودم و در سنا جوابگوي سناتورها.
اين تغييرمحل اداري تهيه بودجه از وزارت دارائي به نخست وزيري و سازمان برنامه يکي از تحولات عمده سياسي- اداري درايران بود. شاه در اين زمينه هيچ دخالتي در يک جهت يا جهت ديگر نکرد؟
اين پيشنهاد را مرحوم حسنعلي منصور جزء برنامه دولتش به تائيد اعليحضرت رسانده بود وليکن اعليحضرت به جز تائيد فکر و تصويب اين روش و اين تصميم دولت، دخالت ديگري، تا آن جا که من اطلاع دارم، نکردند و گذاشتند جريان آن به صورت طبيعي دنبال بشود.
دراين زمان که راجع به آن صحبت مي کنيم، آيا مطلب ديگري هست که اهميت داشته باشد در باره روشن کردن شيوه بودجه ريزي و ارتباطاتي که بين کار تهيه بودجه و ديگر سازمان هاي دولتي بود؟
کارسياست مالي دولت ارتباط زيادي داشت با سياست پولي، و نحوه اداره بخش دولتي ازنظرمالي و بودجه اي. لذا دراين امر، علاوه برسازمان برنامه که مسئوليت برنامه ريزي و تنظيم بودجه را پيدا کرده بود و وزارت دارائي که خزانه دار بود و مسئوليت وصول و پرداخت درآمد و هزينه هاي دولت را داشت، بانک مرکزي هم دراين وسط بود که از نظر سياست پولي، و در واقع بانکداردولت، نقش مهمي داشت. نزديک سه سالي که اين کشمکش بين سازمان برنامه و وزارت دارائي وجود داشت، بانک مرکزي خيلي مي توانست نقش موثر و مفيدي را بازي بکند. و در آن مدت که مهدي سميعي رئيس کل بانک مرکزي بود و خداداد فرمانفرمائيان قائم مقام او بود، بانک مرکزي خيلي ازما حمايت مي کرد. آمار وگزارش هاي منظم دوره اي (periodical) که بانک مرکزي تهيه مي کرد و به ما مي داد، خيلي براي ما مفيد و موثر بود. چون هم از نظر برنامه ريزي و هم از نظر تنظيم بودجه ما بايستي کاملا با بانک مرکزي تفاهم مي داشتيم و از نزديک باهم کار مي کرديم. درآن دوره بانک مرکزي طرف ما و پشتيبان ما بود و نقشش دراين زمينه خيلي موثر مي توانست باشد.
شما تا چه سالي دراين مقام بوديد، قبل از اين که به وزارت توليدات کشاورزي برويد؟
مهرماه 1346. انتخابات مجلس شوراي ملي و سنا انجام شده بود و دولت جديد معرفي مي شد. دولت جديد را هويدا تشکيل داد، و چون نزديک برنامه چهارم بود، مسائل مربوط به برنامه چهارم و تغييرات تشکيلاتي دولت، در جهت تسهيل اجراي برنامه چهارم و موفقيت اجراي آن، مطرح بود. يک تجديد سازماني درمجموع دولت صورت گرفت. چون دربرنامه چهارم اولويت به بخش کشاورزي و بخش آموزش داده شده بود و دستگاه هاي اجرائي مربوط به اين بخش مي بايست نقش خيلي موثرتر و مفيدتري بازي کنند، فکر اين شد که وزارت کشاورزي آن قدر توانائي ندارد که بتواند تمام مجموعه برنامه هاي اين بخش را به درستي اجرا بکند. لذا تصميم گرفته شد که وزارت کشاورزي تقسيم بشود به چهار وزارتخانه. وزارت کشاورزي، که مسئول افزايش و بهتر کردن توليد کشاورزي است. وزارت منابع طبيعي که براي اين به وجود آمد که منابع طبيعي ملي شده را مورد بهره برداري صحيح قرار دهد و بهتر به اقتصاد مملکت کمک کند. ضمنا قانون اصلاحات ارضي، که مي بايستي مرحله دومش با موفقيت اجرا شود،احتياج به تشکيلات جديد داشت. به خصوص درغياب مالکين، مي بايست اعتبارات کشاورزي دراختيار زارعين وکساني که در تقسيم اراضي به کار توليد مي پرداختند قرارداده شود و تعاوني هائي به وجود بيايد که توليد کنندگان کشاورزي را از نظر مالي وپشتيباني تقويت بکند. لذا وزارت اصلاحات ارضي و تعاون روستائي به وجود آمد که بتواند اين بخش جديد را که درواقع توليد کشاورزي در اراضي توزيع شده و تقسيم شده بين کشاورزان است، کمک کند. به خصوص از نظر سازمان دادن به اين بخش، و از نظر اعتباري و مالي. وزارتخانه چهارم، وزارتخانه اي بود که مي بايست توليدات کشاورزي را به نحو بهتري به بازار بياورد. در واقع بازاريابي را بهتر بکند و مدرنيزه و نوسازي کند، ونيز شبکه توزيع را توسعه دهد و قيمت گذاري محصولات کشاورزي را با توجه به ميزان تقاضا در بازار و هزينه توليد نظم بدهد. علاوه برآن چون فکرمي شد که با سرمايه گذاري هائي که دربخش کشاورزي مي شود، به خصوص درمجموعه اقتصاد مملکت، درآمد فردي بالا مي رود، قدرت خريد بالا مي رود، مي بايستي توزيع کالاهاي مصرفي طوري باشد که ايجاد تورم نشود، توزيع طوري باشد که جواب تقاضاي مردم داده بشود، و کالاهاي مصرفي، چه کشاورزي و چه غير کشاورزي، به حد کافي و به شکل منطقي در اختيار مصرف کنندگان قرار بگيرد. لذا وزارتخانه اي بوجود آمد به اسم وزارت توليدات کشاورزي و مواد مصرفي. اين وزارتخانه به من محول شد و من از مهرماه 1346 شروع کردم به فکرکردن، به طرح ريزي و سازماندهي اين وزارتخانه جديدالتاسيس، که وزارت توليدات کشاورزي و مواد مصرفي بود. باز اين جا هم با وزارت دارائي درگيري پيدا کردم. چون قسمت عمده اي از سازمان ها و شرکت هاي تابعه وزارت دارائي مي آمد به اين وزارتخانه و وزيردارائي، جمشيد آموزگار، خيلي از اين بابت ناراحت بود که ما يک چنين کاري را مي کنيم. و در واقع قسمتي از واحدهاي تابعه وزارت دارائي را از دست وزارت دارائي مي گيريم. در زمينه آموزش هم وزارت جديدي به نام وزارت علوم و آموزش عالي به وجود آمد که موجب شد گسترش قابل توجهي در بخش آموزش عالي يعني دانشگاه ها و پژوهش و تحقيق علمي به وجود آيد.
اين موضوع را بعداً در زمينه ديگري که مربوط به وزارت توليدات کشاورزي و بخش ديگري از تجربيات شما در اين زمان در ايران هست بحث خواهيم کرد. بعد از وزارت توليدات کشاورزي شما شديد وزير کار.
بله. يک سال و دوماهي بعد از اين که من وزير توليدات کشاورزي شده بودم يک روزي آقاي نخست وزير بنده را خواست و به من گفت که اعليحضرت شما را به عنوان وزيرکار و امور اجتماعي تعيين فرموده اند. شما فردا بيائيد که معرفي بشويد به سمت وزيرکار و اموراجتماعي. آذرماه 1347 . در آن جا بودم تا دي ماه 1351، که در دي ماه 1351 به من پست وزير مشاور و رياست سازمان برنامه و بودجه را دادند، که دراين پست بودم تا مرداد ماه 1356.